หลักพื้นฐานการบริหารราชการแผ่นดิน

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เอกสารประกอบการเรียน

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

รายวิชาหลักพื้นฐานการบริหารราชการแผ่นดิน

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

หลักสูตรนิติศาสตร์ หลักสูตรรัฐศาสตร์ หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์

โรงเรียนกฎหมายและการเมือง

โรงเรียนกฎหมายและการเมือง 2561

่านั้น " ศึกษ าเท กา ร เพื่อ นดุส ิต

เอกสารประกอบการเรียน

: หลักสูตรนิติศาสตร์ หลักสูตรรัฐศาสตร์ หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์

"มห

าวิท

ผู้เรียบเรียง

ยาล ัยสว

หลักพืน้ ฐานการบริหารราชการแผ่นดิน

พิมพ์ครั้งที่ 7 : จานวน 144 เล่ม ธันวาคม 2565 พิมพ์ครั้งที่ 8 : จานวน 14 เล่ม มกราคม 2566 ออกแบบปก

: ศูนย์บริการสื่อและสิ่งพิมพ์กราฟฟิคไซท์

พิมพ์ที่

: ศูนย์บริการสื่อและสิ่งพิมพ์กราฟฟิคไซท์ โทร : 0-2244-5081

คานา

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เอกสารประกอบการเรี ย น รายวิ ช าหลั ก พื้ น ฐานการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น (Principle of Governance and Administration) รหัสวิชา 2551305 เป็นวิชาพืน้ ฐานของนักศึกษา 3 หลักสูตร ได้แก่หลักสูตรรัฐศาสตร์ หลักสูตรนิติศาสตร์และหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ เอกสารนี้เป็นการเรียบเรียงและรวบรวมความรู้จากแหล่งความรู้ต่างๆเพื่อใช้เป็นสื่อในการ เรีย นให้เ กิ ด ประสิทธิ ภาพสู งสุด ในจุดมุ่งหมายของเอกสารรายวิชานั้น ได้มุ่งเน้นในการให้ การศึกษา ความรู้ ความเข้าใจในเชิงภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติไปประกอบกันไป โดยเฉพาะ การให้ ค วามรู้ ด้ า น นิ ย าม ความหมาย หลั ก การและแนวคิ ด ที่ ส าคั ญ ของนั ก วิ ช าการด้ า น กฎหมาย การเมืองและการบริหารงานภาครัฐ ที่จะช่วยส่งเสริมความชัดเจนในทางวิชาการ ได้มากยิ่งขึน้ เอกสารรายวิชาความรู้เบื้องต้นว่าด้วยกฎหมายและการเมือง เป็นเอกสารที่ถูก รวบรวมจากอาจารย์ผู้สอนทั้ง 3 หลักสูตร ได้แก่หลักสูตรรัฐศาสตร์ หลักสูตรนิติศาสตร์และ หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ จึงทาให้เนื้อหาของเอกสารนี้มีความหลากหลายและมีความ เหมาะสมแก่ผู้เรียนทั้ง 3 หลักสูตรที่จะสามารถนาความรู้เชิงบรูณาการไปใช้ให้เกิดประโยชน์ สูงสุดต่อสังคม ต่อไป คณะผู้จัดทาเอกสารประกอบการเรียน 15 มกราคม 2561

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สารบัญ หน้า

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

คานา สารบัญ สารบัญภาพ สารบัญตาราง บทที่ 1 แนวคิดและที่มาของการบริหารราชการ แนวคิดและที่มาของระบบการบริหารราชการ ลักษณะสาคัญของการบริหารราชการ การบริหารราชการประจากับการเมือง รูปแบบการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 1 เอกสารอ้างอิง บทที่ 2 รูปแบบการบริหารราชการของประเทศไทยในอดีต รูปแบบการบริหารราชการไทยในอดีต การบริหารราชการไทยในสมัยกรุงสุโขทัย (พ.ศ.1762 – 1893) การบริหารราชการไทยในสมัยกรุงศรีอยุธยา (พ.ศ.1893 - 2310) การบริหารราชการไทยในสมัยกรุงธนบุรีและกรุงรัตนโกสินทร์ สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 2 เอกสารอ้างอิง บทที่ 3 หลักการในการจัดระเบียบบริหารราชการไทย ที่มาของระบบบริหารราชการ ที่มาของอานาจในการบริหารราชการ การแบ่งส่วนราชการ

(1) (3) (9) (13) 1 1 2 4 5 14 15 16 17 17 18 20 23 29 30 31 33 33 33 38

(4)

หน้า 45 49 50 52 53

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

การควบคุมการบริหารราชการ สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 3 เอกสารอ้างอิง บทที่ 4 หลักการบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบันในรูปแบบ การบริหารราชการแผ่นดินในส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค รูปแบบการจัดระเบียบการบริหารราชการของประเทศไทยในปัจจุบัน การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหาราชการส่วนภูมิภาค สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 4 เอกสารอ้างอิง บทที่ 5 หลักการบริหารราชการแผ่นดิน ในรูปแบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หลักการกระจายอานาจปกครอง การกระจายอานาจกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย หลักการสาคัญ แนวคิด ทฤษฎีวา่ ด้วยการปกครองท้องถิ่น ความหมายและสาระสาคัญของการปกครองท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นกับการพัฒนาท้องถิ่น ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นไทยในปัจจุบัน ภาระกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 5 เอกสารอ้างอิง

53 53 79 89 90 91 93 94 96 97 98 103 105 106 109 110 123 123 124

(5)

หน้า

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 6 ระเบียบการปฏิบตั ิราชการแผ่นดิน การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบ บริหารราชการแผ่นดินฯ หลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติราชการตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 6 เอกสารอ้างอิง บทที่ 7 รัฐธรรมนูญกับการบริหารราชการแผ่นดิน ความหมายและความสาคัญ การบริหาราชการแผ่นดินไทยในอดีต ผูม้ ีหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบัน การบริหารแผ่นดินตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พันธกิจของการบริหารราชการแผ่นดิน แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 7 เอกสารอ้างอิง บทที่ 8 การจาแนกองค์การภาครัฐ ที่มาของการจาแนกประเภทขององค์การภาครัฐ หลักการจาแนกประเภทหน่วยงานของรัฐในกากับของฝ่ายบริหาร ประเภทหน่วยงานของรัฐในกากับของฝ่ายบริหาร สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 8 เอกสารอ้างอิง

127 127 139 150 151 152 153 153 153 155 156 157 159 160 165 166 167 169 169 171 172 178 178 179

(6)

หน้า 181 182 184 192 193 194 195 195 200 200 206 211 225 226 227 229 230 233 235 236 237 248 248 249 251 251 260

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 9 การกากับการปฏิบัติราชการ การกากับการปฏิบัติราชการก่อนการปฏิบัติราชการ การกากับการปฏิบัติราชการในระหว่างการปฏิบัติราชการ สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 9 เอกสารอ้างอิง บทที่ 10 การตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐ การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐโดยศาล การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐโดยองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ผูต้ รวจการแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 10 เอกสารอ้างอิง บทที่ 11 ระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ ข้าราชการ พนักงานของรัฐในส่วนราชการ บุคลากรของรัฐวิสาหกิจ บุคลากรขององค์กรมหาชน สรุปพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 11 เอกสารอ้างอิง บทที่ 12 กฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน สาระสาคัญของพระราชบัญญัติวธิ ีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 สาระสาคัญของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

(7)

หน้า

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สาระสาคัญของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 12 เอกสารอ้างอิง บทที่ 13 กฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน (ต่อ) สาระสาคัญของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 สาระสาคัญของพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 สาระสาคัญของพระราชบัญญัติขอ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 สาระสาคัญของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และ วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 13 เอกสารอ้างอิง บทที่ 14 การพัฒนาระบบบริหารราชการไทยระยะแรก แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนา ความสาคัญของการบริหารการพัฒนา เหตุผลของการพัฒนาระบบราชการ การปฏิรูประบบราชการโดยการพัฒนาระบบราชการ แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2551 – พ.ศ. 2555) สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 14 เอกสารอ้างอิง

268 271 272 273 275 275 283 285 290 291 292 293 295 296 297 298 299 300 311 322 323 324

(8)

หน้า 325 326 332 336 340 341 342 343

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 15 การพัฒนาระบบบริหารราชการไทยในปัจจุบัน แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2556 - พ.ศ. 2561) ระบบราชการไทยในบริบทไทยแลนด์ 4.0 ระบบราชการไทยในทศวรรษหน้า สรุป แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 15 เอกสารอ้างอิง บรรณานุกรม

สารบัญภาพ ภาพที่

19 27 28 229 302 306 315

ศึกษ าเท

่านั้น "

รูปแบบการบริหารและผูบ้ ริหารระดับต่างๆ ในสมัยกรุงสุโขทัย รูปแบบการบริหารราชการสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ (รัชกาลที่ 5) รูปแบบการบริหารราชการสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ (รัชกาลที่ 6) บุคลากรภาครัฐของประเทศไทย แสดงกรอบแนวคิด McKinsey’s 7 S แสดงเครื่องมือทางการบริหารในการพัฒนาระบบราชการ แสดงตัวอย่างแนวทางการวิเคราะห์บทบาทภารกิจของหน่วยงาน ของรัฐ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

2.1 2.2 2.3 11.1 14.1 14.2 14.3

หน้า

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สารบัญตาราง ตารางที่ แสดงองค์ประกอบของการก้าวไปสู่ระบบราชการ 4.0 แบ่งได้เป็น 3 มิติ 10 ด้าน

332

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

15.1

หน้า

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 1 แนวคิดและที่มาของการบริหารราชการ

่านั้น "

เอกอนงค์ ศรีสำอำงค์

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

กำรศึกษำเกี่ยวกับแนวคิดและที่มำของระบบกำรบริหำรรำชกำรเป็นกำรกล่ำวถึง แนวคิดและที่มำของระบบกำรบริหำรรำชกำรภำยใต้กำรปกครองในระบอบประชำธิปไตย อันมี พระมหำกษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดของประเทศ อธิบำยถึงควำมหมำยของกำรบริหำรรำชกำร ลักษณะที่สำคัญของกำรบริหำรรำชกำร ควำมเกี่ยวพันระหว่ำงกำรบริหำรรำชกำรประจำกับ กำรเมือง แนวทำงกำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดินรูปแบบต่ำงๆ และข้อดีข้อเสียของกำร จัดระเบียบบริหำรรำชกำร

นดุส ิต

แนวคิดและที่มาของระบบการบริหารราชการ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

ประเทศไทยมีรูปแบบกำรปกครองเป็นแบบรัฐเดี่ยว (Single state) และมีรูปแบบ กำรปกครองในระบอบประชำธิ ป ไตย อันมีพระมหำกษัตริย์เ ป็นประมุขสู งสุด ของประเทศ มีนำยกรัฐมนตรี ,คณะรัฐมนตรี , สมำชิกสภำผู้แทนรำษฎร และสมำชิกวุฒิสภำ ดำเนินงำนใน ฝ่ำยบริหำร มีฝ่ำยนิติบัญญัติและตุลำกำรดำเนินงำนในด้ำนกำรกฎหมำย โดยที่มีฝ่ำยบริหำร ด ำเนิ น กำรบริ ห ำรประเทศภำยใต้ รู ป แบบกำรบริ ห ำรที่ เ รี ย กว่ ำ “ระบบบริ ห ำรรำชกำร” ซึ่งลักษณะกำรบริหำรในรูปแบบนี้ ตรงตำมที่ Max Weber ได้กล่ำวถึงรูปแบบ กำรบริหำรงำน ในรูปแบบองค์กำรรำชกำร (Bureaucracy) ไว้ว่ำเป็นรูปแบบกำรบริหำรขององค์กรกำรขนำด ใหญ่ แ ละมี ค วำมสลั บ ซั บ ซ้ อ น (Big and Complex Organization) มี ก ำรจั ด แบ่ ง งำนกั น ท ำ (Division of Work) เพื่อให้เกิดควำมชำนำญเฉพำะด้ำน (Specialization) มีกำรจัดลำดับชั้นสำย กำรบังคับบัญชำอย่ำงชัดเจน (Hierarchy) มีกำรยึดกฎระเบียบที่เป็นลำยลักษณ์อักษร (Rule and Regulation) และแยกเรื่องส่วนตัวออกจำกงำน (Impersonality)

2

ความหมายของการบริหารราชการ

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ตำมที่ สมำน รังสิโยกฤษฎ์ และสุธี สุทธิสมบูรณ์ (น. 1-6 , 2522) กล่ำวไว้ว่ำ กำร บริหำรรำชกำรอำจจะมีค วำมหมำยตรงกั บ คำในภำษำอังกฤษว่ำ Public Administration ซึ่ง สำมำรถอธิบำยรำยละเอียด ได้ดังนี้ กำรบริหำร (Administration) หมำยถึง ควำมพยำยำมในกำรที่จะดำเนิน งำน ของหน่วยงำนใดหน่วยงำนหนึ่ง ให้บรรลุตำมเป้ำหมำยที่วำงไว้ รำชกำร (Public) หมำยถึง ข้อรำชกำรหรือกิจกำรต่ำง ๆ ที่รัฐพึงปฏิบัติ ทั้งฝ่ำย ข้ำรำชกำร พลเรือน, ฝ่ำยทหำร, ฝ่ำยนิติบัญญัติและฝ่ำยตุลำกำร ข้ำรำชกำร (Officaldom) หมำยถึง พนักงำนของรัฐทั้งในส่วนข้ำรำชกำรประจำ, ข้ำรำชกำรกำรเมือง, ลูกจ้ำงประจำ, ลูกจ้ำงชั่วครำว และอัตรำจ้ำงรูปแบบต่ำง ๆ กำรบริหำรรำชกำร (Public Administration) หมำยถึง ควำมพยำยำมในกำร ด ำเนิ น งำน ของส่ ว นรำชกำรต่ ำ ง ๆ หรื อ ด ำเนิ น กิ จ กำรต่ ำ ง ๆ ที่ รั ฐ พึ ง ปฏิ บั ติ ใ ห้ บ รรลุ ตำม เป้ำหมำยที่วำงไว้ ระบบรำชกำร (Bureaucracy) หมำยถึง รูปแบบกำรดำเนินงำนและกำรบริหำร ในแบบของระบบรำชกำร สรุป กำรบริหำรรำชกำร คือ กำรดำเนินงำนและบริหำรงำนอันเป็นกิจของรัฐ ที่ ข้ำรำชกำรทุก ระดับ ชั้นและทุกประเภท ต้องร่วมกันดำเนินงำนให้ป ระสบควำมสำเร็จ ตำม เป้ำหมำยที่วำงไว้

ลักษณะสาคัญของการบริหารราชการ

"มห

าวิท

หำกมองในแง่ของกำรบริหำร ส่วนใหญ่ ทั้งภำครัฐและเอกชน มักจะใช้หลักกำร บริหำรรูปแบบที่เป็นหลักสำกลเหมือนกัน คือ ต้องมีกำรวำงแผน (Planning) กำรจัดรูปแบบงำน (Organizing) กำรจัด กำรด้ำนบุค ลำกร (Staffing) กำรอำนวยกำรรูป แบบต่ ำง ๆ (Directing) กำรประสำนงำน (Coordinating) และกำรควบคุ ม (Controlling) แต่ ทั้ ง นี้ ร ำยละเอี ย ดในทำง ปฏิบัติอำจมีส่วนแตกต่ำงกัน ซึ่งสำมำรถอธิบำยได้ดังนี้ 1. ขอบเขต กำรบริ ห ำรรำชกำรมี ข อบเขตกว้ ำ งขวำงและเกี่ ย วข้ อ งกั บ ชีวิตประจำวันของประชำชนทั้งประเทศ นับแต่เกิดจนตำย เช่น กำรแจ้งเกิด กำรเข้ำโรงเรียน กำรประกอบอำชีพ กำรเจ็บป่วยเป็นต้น กำรบริหำรรำชกำรมีลักษณะเป็นกำรสนองตอบต่อ ควำมต้องกำรของประชำชน (Responsiveness to the public) ดังจะเห็นได้ว่ำ เดิมหน้ำที่สำคัญ ของรัฐกคือ กำรป้องกันประเทศ และกำรรักษำควำมสงบเรียบร้อยภำยใน แต่ต่อมำเมื่อจำนวน

3

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ประชำชนเพิ่มมำกขึ้นกำรบริหำรรำชกำรก็ต้องขยำยขอบเขตให้ กว้ำงขวำงยิ่งขึ้นจนในบำงครั้ง ควำมใหญ่โตกว้ำงขวำงของกิจกำรของ รัฐนีเ้ องมีผลทำให้กำรบริหำรรำชกำรมีลักษณะอืดอำด และล่ำช้ำในสำยตำของประชำชนโดยทั่วไป 2. อานาจหน้าที่ อำนำจหน้ำที่ในกำรบริหำรรำชกำรนั้น มีอยู่อย่ำงกว้ำงขวำง ทั้งที่ก ำหนดไว้เ ป็นลำยลั กษณ์อัก ษร เช่น กฎหมำย กฎ ระเบีย บ ข้อบังคับ ฯลฯ และที่มิไ ด้ กำหนดเป็นลำยลักษณ์อักษร เช่น ขนบธรรมเนียมประเพณี กำรใช้ดุลพินิจในกิจกำรบำงอย่ำง เป็นต้น กำรบริหำรรำชกำรส่วนใหญ่มักเป็นเรื่องกำรใช้อำนำจหน้ำที่ตำมที่กำหนดไว้ ในกฎหมำย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ที่วำงไว้ และเป็นไปตำมลำดับชั้นตำมสำยกำรบังคับบัญชำ (Hierarchy) ซึ่งมีลั ก ษณะเป็น รูป ปิรำมิด คือ อำนำจสูงสุดอยู่ที่ส่วนบนของปิรำมิดอันได้ แก่ คณะรัฐมนตรีและนำยกรัฐมนตรี ถัดลงมำก็ได้แก่รัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดี ผู้อำนวยกำร กองหรือหัวหน้ำกอง และหัวหน้ำฝ่ำยหรือหัวหน้ำแผนก ลดหลั่นกันลงมำ 3. ผู้ปฏิบัติงาน กำรบริหำรรำชกำระเป็นอำชีพอย่ำงหนึ่ง (Career service) และเป็น ที่ยอมรับว่ำเป็นอำชีพที่มั่นคงกว่ำอำชีพอื่น ๆ โดยได้แบ่งงำนออกตำมลักษณะเฉพำะ ของแต่ ล ะงำน (Specialization) เช่ น กำรสื่ อ สำรคมนำคม กำรเกษตร กำรสำธำรณสุ ข กำรประชำสงเครำะห์ เป็นต้น จึงจำเป็นต้องคัดเลือกผูม้ ีควำมรู้ ควำมสำมำรถในงำนแต่ละด้ำน เข้ำมำปฏิบัติงำน 4. วัตถุประสงค์ กำรบริหำรรำชกำรมีวัตถุประสงค์เพื่อให้บริกำร (Service making) แก่ประชำชน ซึ่งแตกต่ำงกับกำรบริหำรงำนของธุรกิจเอกชนซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อ แสวงหำกำไร (Profit making) ดังจะเห็นได้ว่ำ บริกำรของรัฐที่ไปสู่ประชำชนจะมีลักษณะเป็น กำรตอบสนองต่อควำมต้องกำรของประชำชนทุกหมุ่ทุ กเหล่ำโดยไม่มีกำรเลือกปฏิบัติ และจะ จัดให้โดยไม่คำนึงถึงต้นทุน แต่คำนึงถึงประโยชน์สุขของประชำชนเป็นใหญ่ เช่น กำรป้องกัน ประเทศ กำรรักษำควำมสงบเรียบร้อยภำยใน กำรสื่อสำรคมนำคม กำรศึกษำ กำรสำธำรณสุข เป็นต้น 5. ความต่ อ เนื่ อ ง กำรบริ ห ำรรำชกำรมี ลัก ษณะมั่น คงและต่ อเนื่องกั นไป ไม่ว่ำกลุ่มใดหรือพรรคกำรเมืองใดจะเข้ำมำเป็นรัฐบำลบริหำรประเทศ กำรบริหำรรำชกำรจะ ทำ ๆ หยุด ๆ ตำมอำเภอใจมิได้ เพรำะกำรบริหำรรำชกำรมีผลกระทบอย่ำงสำคัญต่อควำม เป็นอยู่และควำมผำสุกของประชำชน ช่น กำรไฟฟ้ำ กำรประปำ กำรขนส่ง เป็นต้น ควำมมั่นคง ของกำรบริหำรรำชกำรนี้มีไปถึงตัว ผู้ปฏิบัติงำน (ข้ำรำชกำร) ด้วย คือ ผู้ปฏิบัติงำนจะมีควำม มั่นคงและก้ำวหน้ำในอำชีพรำชกำรตำมควำมรูค้ วำมสำมำรถ ของแต่ละคน

4

ศึกษ าเท

่านั้น "

สำหรับกำรบริหำรงำนของธุรกิจเอกชน อำจหยุดดำเนินกำรเสียเมื่อใดก็ได้ เช่น บริษัทห้ำงร้ำนเอกชนที่ได้ดำเนินกำรไปชั่วระยะเวลำหนึ่งแล้ว อำจหยุดดำเนินกำรเพื่อ ตรวจสอบกิจกำร หรือเพื่อสำเหตุอื่นก็ได้ โดยจะมีผลกระทบเฉพำะผู้ที่เกี่ยวข้อ งซึ่งมีจำนวนไม่ มำก เช่น พนักงำน ลูกค้ำ เป็นต้น 6. การควบคุม กำรบริหำรรำชกำรเป็นกำรบริหำรงำนขององค์กำรขนำดใหญ่ ลักษณะของกิจกำรต่ำง ๆ ที่ปฏิบัติจึงสลับซับซ้อนและจำต้องแบ่งสรรอำนำจในกำรปฏิบัติงำน ออกไปให้ชัดแจ้ง มีกำรควบคุมตำมลำดับชั้นของสำยกำรบังคับบัญ ชำ นอกจำกนั้นยังจะถูก ควบคุมจำกพรรคกำรเมือง กลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มประชำมติ เช่น หนังสือพิมพ์ และสื่อมวลชน อื่น ๆ เป็นต้น

กา ร

การบริหารราชการประจากับการเมือง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

ในกำรบริหำรประเทศนั้น อำจแยกออกเป็นขั้นตอนสำคัญ ๆ 2 ขั้นตอน คือ กำร กำหนดนโยบำย (Policy determination) ซึ่งเป็นหน้ำที่ของฝ่ำยกำรเมืองหรือข้ำรำชกำรกำรเมือง และกำรนำนโยบำยไปปฏิบัติจัดท ำ (Implementation) ซึ่งเป็นหน้ำที่ของฝ่ำยบริหำรรำชกำร ประจำหรือข้ำรำชกำรประจำ แต่เนื่องจำกกำรบริหำรรำชกำรประจำเป็นงำนที่จำเป็นจะต้องอำศัยผู้มีควำมรู้ ควำมสำมำรถในสำขำวิชำต่ำงๆ เป็นผู้ป ฏิบัติ และจะต้ องปฏิบัติต่อเนื่องกั นไปดังได้กล่ำว มำแล้วจึงไม่สมควรที่จะให้ฝ่ำยกำรเมืองเข้ำไปก้ำวก่ำยกับฝ่ำยบริหำรรำชกำรประจำ เพรำะ หำกฝ่ำยกำรเมืองเข้ำไปก้ำวก่ ำยกับฝ่ำยบริหำรรำชกำรประจำแล้ว ก็เกรงว่ำจะมีกำรเล่น พรรคเล่นพวกหรือนำระบบอุปถั มภ์มำใช้ในกำรบรรจุและแต่งตั้ง กำรเลื่ อนขั้นเงินเดือน กำร เลื่อนตำแหน่ง เป็นต้น อันเป็นกำรทำลำยขวัญและกำลังใจในกำรปฏิบัติงำนของข้ำรำชกำร ประจำ หรืออำจมีกำรแต่งตั้งผู้ที่ไม่มีควำมรู้ควำมสำมำรถเข้ำปฏิบัติงำนอันจะเป็นผลให้ก ำร ปฏิบัติงำนของข้ำรำชกำรประจำโดยส่วนรวมขำดประสิทธิภำพไป ด้วยเหตุผลดังกล่ำ วข้ำงต้น จึงได้มีควำมพยำยำมที่จะแยกกำรบริหำรรำชกำร ประจำออกจำกกำรเมือง แต่ควำมพยำยำมดังกล่ำวข้ำงต้น ก็ทำไม่สำเร็จ เพรำะตำมสภำพ ควำมเป็นจริงของกำรบริหำรประเทศนั้น แม้ว่ำในทำงทฤษฎีแล้ว กำรบริหำรรำชกำรประจำกับ กำรเมืองนั้นเป็นกำรดำเนินงำนคนละขั้นตอนกันดังได้กล่ำ วมำแล้ว แต่ในทำงปฏิบัตินั้นกำร บริหำรรำชกำรประจำกับกำรเมืองมีกำรดำเนินงำนที่เกี่ยวข้องกันเหมือนลูกโซ่ กล่ำวคือ กำร บริหำรรำชกำรประจำเองก็ ไ ม่ส ำมำรถจะแยกออกจำกกำรเมืองได้ เพรำะไม่ สำมำรถจะ กำหนดลงไปให้ชัดแจ้งว่ำ ในกำรบริหำรประเทศนั้น ส่วนใดเป็นกำรบริหำรรำชกำรประจำและ

5

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ส่วนใดเป็นกำรกำรเมือง เพรำะกำรบริหำรรำชกำรประจำและกำรเมื องมีส่วนสัมพันธ์เหลื่อม ล้ำกัน มำกบ้ำง น้อยบ้ำงอยู่เสมอ แม้แต่ในประเทศที่เป็นผูน้ ำในกำรบริหำรประเทศตำมระบอบ ประชำธิปไตย เช่น อังกฤษ และสหรัฐอเมริกำ ต่ำงก็ยอมรับว่ำกำรบริหำรรำชกำรประจำกับ กำรเมืองนั้นเป็นคู่ของกัน ไม่สำมำรถจะแยกออกจำกกัน ได้โดยเด็ดขำดโดยเปรียบเทียบว่ำ “กำรเมื อ งกั บ กำรบริ ห ำรเปรี ย บเสมื อ นคนละด้ ำ นของเหรี ย ญอั น เดี ย วกั น ( Politics and administration are the two sides of a coin)” และเมื่อพิจำรณำถึงสภำพควำมเป็นจริงแล้ว ก็จะเห็นได้ว่ำ ไม่สำมำรถจะแยก กำรบริหำรรำชกำรประจำออกจำกกำรเมืองได้ เพรำะกำรบริหำรรำชกำรประจำเป็นกำร ปฏิบัติตำมนโยบำยให้บรรลุตำมเป้ำหมำยที่รัฐบำลได้วำงไว้ ซึ่งนโยบำยของรัฐบำลนั้ นก็ มี ลักษณะเป็นเรื่องของกำรเมืองทั้งสิ้น แม้แต่นโยบำยกำรบริหำรรำชกำรประจำเองก็มีลักษณะ เป็นกำรเมือง อุดมกำรณ์ทำงกำรเมื องจะกำหนดแบบของกำรบริหำรประเทศ และประกำร ส ำคั ญ ที่ สุ ด ก็ คื อ นโยบำยกำรบริ ห ำรรำชกำรประจ ำนั่ น เองก็ จ ะต้ อ งได้ รั บ ควำมเห็ น ชอบ ตรวจสอบ และควบคุมโดยฝ่ำยกำรเมืองหรือข้ำรำชกำรกำรเมืองในระดับสูงอยู่เสมอ ถ้ำหำก ฝ่ำยกำรเมืองหรือข้ ำรำชกำรกำรเมืองไม่เห็นชอบด้วยก็อำจยกเลิก แก้ไขหรือเปลี่ยนแปลง นโยบำยกำรบริหำรรำชกำรประจำนั้นๆเสียอย่ำงไรก็ได้ สรุป ได้ว่ำ กำรบริ หำรรำชกำรประจ ำกั บ กำรเมื องนั้ น ในทำงทฤษฎีนั้นจะเป็ น กำรดำเนินงำนที่แทบจะไม่เกี่ยวข้องกัน แต่ในทำงปฏิ บัติจะเกี่ยวข้องกันอย่ำงชัดเจน จนไม่ สำมำรถจะแยกออกจำกกัน

รูปแบบการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

"มห

าวิท

กำรจัดรูปแบบกำรปกครองของประเทศ.ที่มีรูปแบบเป็นรัฐเดี่ยว สำมำรถจำแนก เป็น 2 ระบบส ำคั ญ คือ กำรปกครองแบบรวมอำนำจ (Centralization) กั บ กำรปกครองแบบ กระจำยอ ำนำจ (Decentralization) โดยในกำรปกครองแบบรวมอ ำนำจ จะจ ำแนกเป็ น 2 รูปแบบย่อย คือ กำรรวมศูนย์อำนำจกำรปกครอง (Concentration) และกำรกระจำยกำรรวม ศู น ย์ อ ำนำจกำรปกครองหรื อ กำรแบ่ ง อ ำนำจกำรปกครอง ( Deconcentration) และ กำรปกครองแบบกระจำยอำนำจ จะจำแนกได้เป็น 2 แบบ คือ กำรกระจำยอำนำจบำงพื้นที่ กำรกระจำยอำนำจทำงกำรบริกำร

6

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1. การจัดองค์กรของรัฐแบบรวมอานาจ (Centralization) กำรปกครองแบบรวมอ ำนำจ เป็ น วิ ธี ก ำรที่ รั ฐ ผู ก ขำดอ ำนำจปกครองไว้ที่ ส่วนกลำงเป็นสำคัญ กล่ำวคือ ในกำรปกครองแบบกำรรวมศูนย์อำนำจ กำรปกครอง อำนำจ ในกำรตัด สินทั้งหลำยจะอยู่ที่รัฐ บำลในส่วนกลำงทั้งสิ้น ไม่มีก ำรมอบอำนำจกำรตัดสินใจ บำงระดั บ บำงเรื่ อ งไปให้ แ ก่ เ จ้ ำ หน้ ำ ที่ ข องรั ฐ บำลที่ ส่ ง ออกไปประจ ำอยู่ ใ นส่ ว นภู มิ ภ ำค อนึ่ง รูปแบบเช่นนี้ย่อมเป็นไปไม่ได้ในรัฐสมัยใหม่ที่มีกิจกรรมต้องทำมำกมำยและหลำกหลำย ซึ่งรั ฐ บำลในส่ว นกลำงไม่ส ำมำรถตัด สิ นใจในทุก เรื่ องได้ ดังนั้นจึงต้องมีก ำรปกครองแบบ กระจำยกำรรวมศูนย์อำนำจกำรปกครองหรือกำรแบ่งอำนำจกำรปกครองขึ้น โดยในกำรนี้ รัฐบำลในส่วนกลำง จะจัดให้มีกำรมอบอำนำจตัดสินใจในบำงเรื่องบำงระดับให้แก่ตัวแทนหรือ เจ้ำหน้ำที่ของรัฐบำลที่ถูกส่งไปประจำในภูมิภำค โดยบรรดำตัวแทนหรือเจ้ำหน้ำที่ดังกล่ำวจะ อยู่ภำยใต้อำนำจบังคับบัญชำของรัฐบำลส่วนกลำง 2. การจัดองค์กรของรัฐโดยใช้หลักการกระจายอานาจ (Decentralization) เป็ น กำรปกครองที่รั ฐ มอบอำนำจปกครองบำงส่ ว นให้อ งค์ก รรู ป แบบอื่นๆ นอกจำกองค์กรของส่วนกลำง เพื่อจัดทำบริกำรสำธำรณะบำงอย่ำงโดยมีควำมอิสระตำม สมควร ไม่ต้องอยู่ใต้บังคับบัญชำของส่วนกลำง เพียงแต่อยู่ในควำมควบคุมกำกับเท่ำนั้น โดย กำรปกครองแบบกำรกระจำยอำนำจบำงพื้นที่ เกิดขึ้นจำกแนวควำมคิดทำงกำรเมืองแบบเสรี ประชำธิปไตย ซึ่งเน้นถึงควำมสำคัญของกำรเลือกตั้ง และมีควำมเห็นเกี่ยวกับกำรกระจำย อำนำจว่ำ ควรเป็นกำรใช้อำนำจโดยตรงของประชำชนผู้เป็นเจ้ำของอำนำจอธิปไตย ในกำร ปกครองหำกเจ้ำหน้ำที่ของท้องถิ่นยังคงได้รับกำรแต่งตัง้ จำกส่วนกลำงอยู่แล้วก็จะเป็นกำรรวม อำนำจ มิใช่กำรกระจำยอำนำจ ดังนั้นกำรกระจำยอำนำจในควำมหมำยนี้จึงต้ องมีอ งค์ ก ร ปกครองทำงเขตแดน (collectivities territorialize) เช่น องค์กรปกครองท้องถิ่นที่เป็นนิติบุคคล มี กำรเลือกตั้งผู้บริหำร มีเจ้ำหน้ำที่ท้องถิ่นที่เป็นอิสระจำกส่วนกลำง ไม่อยู่ ภำยใต้บังคับบัญชำ แต่อยู่ภำยใต้อำนำจควบคุมกำกับของส่วนกลำง สำหรับกำรกระจำยอำนำจทำงกำรบริก ำร เกิดขึ้นในรัฐสมัยใหม่ซึ่งมีกิจกำรของรัฐที่จะต้องจัดทำเพิ่มมำกขึ้นและสลับซับซ้อนขึ้นกว่ำแต่ ก่อน ทำให้รัฐต้องเข้ำไปจัดทำกิจกรรมดังกล่ำวในรูปขององค์กรที่ได้รับกำรกระจำยอำนำจทำง บริกำรไม่ว่ำจะในทำงเศรษฐกิจ สังคม กีฬำ วัฒนธรรม ฯลฯ โดยให้กิจกำรนั้น ๆ เป็นนิติบุคคล แยกต่ำงหำกออกจำกรัฐ มีทรัพย์สินของตนเอง มีผู้บริหำรของตนเอง โดยที่ประเด็นในเรื่องกำร เลือกตั้งผู้บริหำรไม่ได้เป็นเงื่อนไขในกำรจัดตั้งองค์กรที่ได้รับกำรกระจำยอำนำจทำงกำรบริกำร จึงแตกต่ำงจำกองค์กรกระจำยอำนำจทำงเขตแดนที่ผบู้ ริหำรจะมำจำกกำรเลือกตั้ งของรำษฎร

7

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ในท้องถิ่น แต่อย่ำงไรก็ตำม นิติบุคคลที่ได้รับกำรกระจำยอำนำจทำงบริกำรก็ต้องอยู่ภำยใต้ กำรควบคุมกำกับของรัฐเช่นกัน 3. รัฐกับองค์กรที่ได้รับการกระจายอานาจ ควำมสั ม พั น ธ์ ร ะหว่ ำ งรั ฐ กั บ องค์ ก รที่ ไ ด้ รั บ กำรกระจำยอ ำนำจ มิ ใ ช่ เ ป็ น ควำมสั มพั นธ์ กั นในแง่ของกำรควบคุมบังคับ บัญ ชำ แต่เ ป็นควำมสัมพันธ์กั นในแง่ของกำร ควบคุมกำกับ ซึ่งกำรควบคุมทั้งสองประเภทนีม้ ีควำมแตกต่ำงกันดังนี้ 1) อ านาจการบั งคับ บั ญ ชา คือ อำนำจที่หัวหน้ำหน่วยงำนใช้ป กครอง ผูใ้ ต้บังคับบัญชำ เช่น กำรที่รัฐมนตรีใช้อำนำจบังคับบัญชำเหนือเจ้ำหน้ำที่ทั้งหลำยในกระทรวง อ ำนำจบั ง คั บ บั ญ ชำเป็น อ ำนำจที่ผู้ บั ง คับ บัญ ชำสำมำรถสั่ ง กำรใด ๆ ก็ ไ ด้ ต ำมที่ ต นเห็ นว่ำ เหมำะสม สำมำรถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอนคำสั่งหรือกำรกระทำของผูใ้ ต้บังคับบัญชำได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมำยบัญญัติไว้โดยเฉพำะเป็นประกำรอื่น อย่ำงไรก็ตำม กำรใช้อำนำจบังคับ บัญชำนีต้ ้องชอบด้วยกฎหมำย ไม่ใช่วำ่ จะใช้ไปในทำงที่เหมำะสมแต่ขัดต่อกฎหมำยได้ 2) อ านาจควบคุ ม ก ากั บ นั้ น ไม่ ใ ช่ เ รื่ อ งของควำมสั ม พั น ธ์ ร ะหว่ ำ ง ผูบ้ ังคับบัญชำกับผูอ้ ยู่ใต้บังคับบัญชำ แต่เป็นควำมสัมพันธ์ระหว่ำงองค์กรควบคุมกำกับ จึงเป็น อำนำจที่มีเ งื่อนไข คือ จะใช้ไ ด้ก็ ต่อเมื่อ มีก ฎหมำยให้อ ำนำจและต้ องเป็นไปตำมรูป แบบที่ กฎหมำยกำหนดในกำรควบคุมกำกับนั้น องค์กรควบคุมกำกับจะไม่มีอำนำจสั่งกำรให้องค์กร ภำยใต้กำรควบคุมฯ ปฏิบัติกำรตำมที่ตนเห็นสมควร องค์กรภำยใต้กำรควบคุมฯ ย่อมมีควำม รับผิดชอบ (อำนำจหน้ำที่) ตำมกฎหมำย ดังนั้น องค์กรควบคุมฯ จึงเพียงแต่ควบคุมกำกับให้ องค์ภำยใต้กำรควบคุมฯปฏิบัติหน้ำที่ให้ถูกต้องตำมกฎหมำยเท่ำนั้น ในบำงกรณีกฎหมำยให้ อำนำจองค์กรควบคุมฯ ที่จะยกเลิกเพิกถอนหรือเข้ำสั่งกำรแทนองค์กรภำยใต้กำรควบคุมฯ ซึ่งมักเป็นเรื่องของข้อยกเว้น โดยหลักแล้วองค์กรควบคุมฯ จะไม่มีอำนำจทั่วไปที่จะทำเช่นนี้ อันต่ำงกั บ อำนำจบั งคั บ ที่ถือ ว่ำโดยทั่วไปมี อำนำจท ำได้ เว้นแต่จะมีก ฎหมำยห้ ำมไม่ ใ ห้ ท ำ สำหรับควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรำชกำรบริหำรส่วนกลำงและรำชกำรบริหำรส่วนภูมิภ ำคของ ประเทศไทยนั้น จัดเป็นควำมสัมพันธ์ในลักษณะของกำรบังคับบัญชำ ในขณะที่ควำมสัมพันธ์ ระหว่ำงรำชกำรบริหำรส่วนกลำง (และรำชกำรบริหำรส่วนภูมิภำค) กับองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นนั้น เป็นควำมสัมพันธ์ในลักษณะของกำรควบคุมกำกับ 4. หลักการรวมอานาจ (Centralization) หลักกำรรวมอำนำจในกำรบริหำร (Centralization) เป็นหลักที่วำงระเบียบกำร บริหำรรำชกำรโดยรวมอำนำจไว้ให้แก่รำชกำรส่วนกลำง อันได้แก่กระทรวง ทบวง กรมต่ำง ๆ และ มีเจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนกลำง ซึ่งขึ้นต่อกันตำมลำดับชั้นของสำยกำรบังคับบัญชำเป็น

8

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ผู้ ป ฏิ บั ติ ง ำน กล่ ำ วอี ก นั ย หนึ่ ง ก็ คื อ มี ก ำรรวมอ ำนำจในกำรบริ ห ำรทั้ ง หมดไว้ ใ นรำชกำร ส่วนกลำงและกำรใช้อำนำจในกำรบริหำรนั้นกระทำโดยเจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนกลำงทั่วทั้ง รำชอำณำเขตของประเทศ 1) ลักษณะสาคัญของการรวมอานาจ หลักกำรรวมอำนำจในกำรบริหำรไว้ ในรำชกำรส่วนกลำง มีลักษณะสำคัญดังต่อไปนี้ (1) มีกำรรวมกำลังทหำรและกำลังตำรวจให้ขนึ้ กับรำชกำรส่วนกลำง (2) มีกำรมอบอำนำจในกำรสั่งกำรไว้กับรำชกำรส่วนกลำง (3) มีกำรลำดับชั้นตำมสำยกำรบังคับบัญชำ คือ เจ้ำหน้ำที่ซึ่งมีตำแหน่งสูง มีอำนำจในกำรบังคับบัญชำและสั่งกำรเจ้ำหน้ำที่ซึ่งมีตำแหน่งรองลงมำ โดยมีวินัยเป็นเครื่อง บังคับให้ต้องปฏิบัติ ตำมคำสั่ง และผู้มีอำนำจในกำรบังคับบัญชำต้องรับผิดชอบในกิจกำรที่ ผูใ้ ต้บังคับบัญชำปฏิบัติไปตำมหน้ำที่และตำมคำสั่งของตน อำนำจของผูบ้ ังคับบัญชำ อำจจำแนกได้เป็น 4 ประกำร ดังนี้ - อำนำจที่จะออกคำสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชำปฏิบัติกำรอย่ำงใดอย่ำงหนึ่ง - อำนำจที่จะควบคุมกิจกำรที่ผู้ใต้บังคับบัญชำปฏิบัติ - อำนำจที่จะลงโทษทำงวินัยแก่ผู้ใต้บังคับบัญชำ - อำนำจที่จะให้ควำมดีควำมชอบแก่ผู้ใต้บังคับบัญชำ ส่วนผู้ใต้บังคับบัญชำนั้น ก็ต้องอยู่ใต้บังคับบัญชำอย่ำงเต็มที่ ตำมหลักกำร รวมอำนำจในกำรบริหำร เจ้ำหน้ำที่ต้องขึ้นต่อกันตำมลำดับชั้นตำมสำยกำรบังคับบัญชำตั้งแต่ เจ้ำหน้ำที่ชั้นผู้น้อยขึ้นไปจนถึงรัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชำชั้นสูงสุดของ กระทรวงนั้น ๆ 2) ผลของการลาดับชั้นตามสายการบังคับบัญชา กำรมีกำรลำดับชั้นตำม สำยกำรบังคั บ บั ญ ชำมีค วำมส ำคั ญ มำกในกำรรวมอ ำนำจในกำรบริ ห ำรเข้ ำ ไว้ใ นรำชกำร ส่วนกลำงและทำให้เกิดผลหลำยประกำรดังต่อไปนี้ (1) กำรแต่งตั้งและถอดถอนเจ้ำหน้ำที่เป็นอำนำจของรำชกำรส่วนกลำง ทั้งสิน้ ไม่ว่ำจะเป็นในส่วนกลำงหรือในส่วนภูมภิ ำค (2) เจ้ำหน้ำที่ต่ำง ๆ ได้รับกำรแต่งตั้ง มิใช่ได้รับกำรเลือกตั้งจำกประชำชน เพรำะหลักกำรรวมอำนำจใช้วิธีแต่งตั้งเป็นสำตัญ ไม่ใช้วิธีเลือกตั้งเหมือนกับหลักกำรกระจำย อำนำจ (3) กำรใช้อำนำจในกำรบังคับบัญชำ อำจใช้เพื่ออนุมัติ สั่งระงับ หรือแก้ไข ตลอดจนเพิกถอนกำรกระทำต่ำง ๆ ของเจ้ำหน้ำที่ตำมที่เห็นเป็นกำรสมควร

9

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(4) อำนำจของเจ้ำหน้ำที่ตำแหน่งต่ำง ๆ มีลดหลั่นกันไปตำมลำดับชั้นตำม สำยกำรบังคับบัญชำ เจ้ำหน้ำที่ซึ่งมีตำแหน่งต่ำกว่ำต้องอยู่ใต้บังคับบัญชำของเจ้ำหน้ำที่ที่อยู่ใน ตำแหน่งเหนือขึน้ ไปตำมลำดับ 3) ข้อดีและข้อเสียของการรวมอานาจ หลักกำรรวมอำนำจนั้น ย่อมมีทั้ง ข้อดีและข้อเสีย สำหรับ “ข้อดี” นั้น มีดังต่อไปนี้ (1) ทำให้อำนำจของรัฐบำลมั่นคงและแผ่ขยำยออกไปทั่วทั้งรำชอำณำเขต ของประเทศ ทั้งนี้เพรำะได้รวมกำลังและอำนำจในกำรบังคับบัญชำไว้ในมือทั้งหมด จึงอำจจะ บันดำลให้คำสั่งเกิดผลได้ทั่วไป และมีทำงที่จะบังคับโดยใช้กำลังเมื่อมีผู้ไม่ยอมปฏิบัติตำม (2) กำรรวมอำนำจในกำรบริหำรเป็นวิธีก ำรที่จะอำนวยประโยชน์ให้แก่ ประชำชนได้เ สมอหน้ำกั นทั่ว ประเทศ ทั้งนี้เ พรำะกำรบริหำรรำชกำรส่ว นกลำงย่อมจั ด ท ำ กิจกำรโดยมุ่งต่อประโยชน์ส่วนรวมทั้งประเทศ มิได้มุ่งต่อประโยชน์ของท้องถิ่นหนึ่งท้องถิ่นใด โดยเฉพำะ (3) กำรรวมอำนำจในกำรบริหำรเป็นหลักกำรบริหำรที่ประหยั ดกว่ำกำร กระจำยอ ำนำจในกำรบริ ห ำร เพรำะมี เ จ้ ำ หน้ ำ ที่ ซึ่ ง สกั ด ต่ อ ส่ ว นกลำงทั่ ว ประเทศ และมี เครื่องมือเครื่องใช้ซึ่งเป็นของส่วนกลำง จึงอำจโยกย้ำยสับเปลี่ยนไปปฏิบัติงำนในส่วนต่ำง ๆ ได้ ไม่จำเป็นต้องสร้ำงขึ้นใหม่ทุกแห่งไปเหมือนกับรำชกำรส่วนท้องถิ่น ซึ่งต้องมีเจ้ำหน้ำที่และ เครื่องมือเครื่องใช้ของตนเองโดยเฉพำะเป็นแห่ง ๆ ไป เช่น องค์กำรบริหำรส่วนจังหวัดเทศบำล เป็นต้น (4) กำรรวมอำนำจในกำรบริหำรเป็นหลักกำรบริหำรที่มีประโยชน์ในอันที่ จะรักษำไว้ซึ่งเอกภำพในกำรบริหำร เพื่อให้ประสำนและเป็นอัน หนึ่งอันเดียวกันทั่วประเทศ เนื่องจำกอำนำจในกำรบังคั บ บัญ ชำและสั่ งกำรรวมอยู่ใ นศูนย์ก ลำงเดีย วกั น และรำชกำร ส่วนกลำงมีเจ้ำหน้ำที่ที่ คอยปฏิบัติตำมคำสั่งทั่วประเทศ จึงทำให้เกิดเอกภำพหรือควำมเป็น อันหนึ่งอันเดียวกันในกำรบริหำรเป็นอย่ำงดี นอกจำกนั้น รำชกำรส่วนกลำงย่อมประกอบด้วยเจ้ำหน้ำที่ซึ่งมีคุณวุฒิและ สมรรถภำพดีก ว่ ำเจ้ ำหน้ ำที่ ของท้ องถิ่ น ผู้ไ ด้รับ เลื อกตั้ง เป็น อัน มำก ทั้งมีก ำรประสำนงำน ระหว่ำงองค์กำรต่ำง ๆ ในส่วนกลำงและส่วนภูมิภำคโดยใกล้ชิด ทำให้บริกำรต่ำง ๆ ดำเนินไป สม่ำเสมอและเป็นไปในแนวเดียวกัน

10

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ส่วน “ข้อเสีย” ของกำรรวมอำนำจในกำรบริหำรนัน้ มีดังต่อไปนี้ (1) กำรรวมอำนำจในกำรบริหำรเป็นวิธีกำรที่ไม่อำจอำนวยบริกำรใหแก่ ประชำชนในแต่ละแห่งได้โดยทั่วถึง และเป็นไปตำมควำมต้องกำรของประชำชน เพรำะรัฐบำล ต้องให้บริกำรแก่ประชำชนทั้งประเทศ และเจ้ำหน้ำที่จำกส่วนกลำงไม่อำจทรำบควำมต้องกำร ที่แท้จริงของประชำชนในแต่ละแห่งได้ (2) กำรรวมอำนำจในกำรบริหำรไว้ในส่วนกลำง อำจก่อให้เกิ ดควำมล่ำช้ำ ไม่ทันต่อเหตุกำรณ์ เนื่องจำกเจ้ำหน้ำที่จำกรำชกำรส่วนกลำงต้องรอคำวินิจฉัยสั่งกำรจำก รำชกำรส่วนกลำงเพียงแห่งเดียว (3) คำสั่งที่มำจำกรำชกำรส่วนกลำง อำจมีข้อยุ่งยำกในทำงปฏิบัติในแต่ละ ท้องถิ่น เนื่องจำกมีสภำวะแวดล้อมทำงภูมิศำสตร์ ขนบธรรมเนียมประเพณี และศำสนำต่ำงกัน (4) กำรรวมอำนำจในกำรบริหำรเป็นอุปสรรคต่อกำรปกครองประเทศตำม ระบอบประชำธิปไตย เพรำะประชำชนไม่มีโอกำสได้เรียนรู้วิธีกำรปกครองตนเองตำมหลักกำร กระจำยอำนำจ 5. หลักการแบ่งอานาจ (Deconcentration) เนื่องจำกกำรรวมอำนำจในกำรบริหำรไว้ในส่วนกลำงมี “ข้อเสีย” ดังได้กล่ำว มำแล้ว เช่น ทำให้สนองควำมต้องกำรของประชำชนในเขตต่ำง ๆ ของประเทศได้ไม่ทั่วถึง และทำให้ เกิดควำมล่ำช้ำในกำรบริกำรแก่ประชำชน เนื่องจำกเจ้ำหน้ำที่จะต้องขึ้นต่อกันตำมลำดับชั้นสำย กำรบังคับบัญชำ จึงได้แก้ไข "ข้อเสีย" เหล่ำนี้ด้วยกำร "แบ่งอำนำจ" ให้แก่รำชกำรส่วนภูมิภำคตำม หลั กกำรแบ่ งอ ำนำจในกำรบริ หำร (Deconcentration) อั นเป็ นกำรแบ่ งเบำภำระของรำชกำร ส่วนกลำงหรือกระทรวง ทบวง กรมต่ำง ๆ ในส่วนกลำง โดยรำชกำรส่วนกลำงจะมอบอำนำจใน กำรวินิจฉัยสั่งกำรบำงส่วนให้แก่เจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนกลำงที่ส่งออกไปประจำตำมเขตต่ำง ๆ ของประเทศ สำมำรถวินิจฉัยสั่งกำรภำยในเขตนั้น ๆ ได้ แต่ทั้งนี้ รำชกำรส่วนกลำงจะเป็นผู้วำง ระเบียบแบบแผนเพื่อให้กำรปฏิบัติงำนในเขตต่ำง ๆ เป็นไปในแนวเดียวกัน หลักกำรแบ่งอำนำจในกำรบริหำรให้แก่รำชกำรส่วนภูมิภำคนั้น เป็นหลักกำรที่ รำชกำรส่วนกลำงมอบอำนำจในกำรวินิจฉัยสั่งกำรในกำรดำเนินงำนบำงส่วนให้แก่เจ้ำหน้ำที่ที่ เป็นผู้แทนของรำชกำรส่ว นกลำงซึ่งส่งไปประจำปฏิบัติงำนตำมเขตต่ำง ๆ ของประเทศแต่ เจ้ำหน้ำที่เหล่ำนั้นยังคงเป็นผู้ที่ รำชกำรส่วนกลำงแต่งตั้งทั้งสิ้น มิใช่เป็นผู้ที่ได้รับเลือกตั้งจำก ประชำชน กล่ำวอีกนัยหนึ่งก็คือ เป็นหลักกำรที่เพิ่มอำนำจให้แก่ผแู้ ทนของรำชกำรส่วนกลำงใน ส่วนภูมิภำค เพรำะฉะนั้น หลักกำรแบ่งอำนำจในกำรบริหำรให้แก่รำชกำรส่วนภูมิภำคนี้ จึงถือ

11

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ว่ำเป็นส่วนหนึ่ งของหลั กกำรรวมอำนำจในกำรบริหำร และมีลักษณะแตกต่ำงกั บหลัก กำร กระจำยอำนำจในกำรบริหำรในสำระสำคัญ 2 ประกำร ดังต่อไปนี้ (1) กำรจัด ระเบีย บบริ ห ำรรำชกำรส่ วนภู มิภ ำคเป็ นกำรจั ดระเบี ย บตำม หลักกำรรวมอำนำจในกำรบริหำร มิใช่เป็นกำรกระจำยอำนำจให้แก่ท้องถิ่นเหมือนกับหลักกำร กระจำยอำนำจในกำรบริหำร เพรำะแต่เพียงกำรมอบอำนำจในกำรวินิจฉัยสั่งกำรบำงส่วนจำก รำชกำรส่วนกลำงหรือกระกระทรวง ทบวง กรม ให้เจ้ำหน้ำที่ในส่วนภูมิภำคปฏิบัติเท่ำนั้น มิได้ เป็นกำรตัดอำนำจของรำชกำรส่วนกลำงให้แก่รำชกำรส่วนท้องถิ่นเพื่อปฏิบัติงำนโดยตนเอง (2) เจ้ำหน้ำที่ในส่วนภูมิ ภำคเป็นผู้แทนของรำชกำรส่วนกลำง ซึ่งรำชกำร ส่ ว นกลำงเป็ น ผู้ แ ต่ ง ตั้ ง และถอดถอนทั้ ง สิ้ น แต่ เ จ้ ำ หน้ ำ ที่ ข องรำชกำรส่ ว นท้ อ งถิ่ น เช่ น เจ้ำหน้ำที่ขององค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด หรือเทศบำล มิได้เป็นผู้แทนของรำชกำรส่วนกลำง แต่เป็นเจ้ำหน้ำที่ของท้องถิ่นเอง ซึ่งประชำชนเป็นผู้เลือกตั้งขึ้นมำทั้งหมดหรือบำงส่วน หลักกำรแบ่งอำนำจในกำรบริหำรให้แก่รำชกำรส่วนภูมิภำค มีประโยชน์หลำย ประกำร คือ (1) กำรใช้หลักนี้เป็นก้ำวแรกที่จะนำไปสู่กำรกระจำยอำนำจในกำรบริหำร กล่ำวคือเมื่อได้มอบอำนำจในกำรวินิ จฉัยสั่งกำรและดำเนินกิจกำรต่ำง ๆ ให้แก่เจ้ำหน้ำที่ใน ส่วนภูมิภำคมำกขึน้ ก็เท่ำกับเป็นกำรมอบกิจกำรให้สว่ นภูมิภำคมำเป็นกำรจัดทำได้เองบำงส่วน ถ้ ำ จะเปลี่ ย นรู ป กำรจั ด ระเบีย บบริ ห ำรรำชกำรส่ ว นภู มิ ภ ำคมำเป็น กำรจั ดระเบีย บบริ หำร รำชกำร ส่ว นท้องถิ่ นตำมหลั กกำรกระจำยอำนำจในกำรบริหำร ก็ ย่อมท ำได้ง่ำยเข้ำ โดย เปลี่ยนเจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่ว นกลำงให้เป็นเจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนท้ องถิ่น และมอบ กิจกำรให้รำชกำรส่วนท้องถิ่นจัดทำเอง (2) กำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรส่วนภูมิภำคทำให้กิจกำรต่ำง ๆ ดำเนินไป โดยรวดเร็วยิ่งขึ้น เนื่องจำกเจ้ำหน้ำที่ในส่วนภูมิภำคมีอำนำจในกำรวินิจฉัยสั่งกำรและดำเนิน กิ จกำรอันเป็นเรื่องทั่ ว ๆ ไปของท้องถิ่นนั้น ๆ ได้โ ดยไม่จำต้องเสนอขอค ำสั่ ง จำกรำชกำร ส่วนกลำงเสียก่อนทุกเรื่องไป จึงทำให้กิจกำรต่ำง ๆ สำเร็จลุล่วงไปโดยไม่ชักช้ำ นอกจำกนี้ยังมี ทำงที่จะประสำนงำนกับรำชกำรส่วนท้องถิ่นในกำรควบคุมดูแลได้อย่ำงใกล้ชิดยิ่งขึน้ ในกรณีที่มี กำรตัง้ รำชกำรส่วนท้องถิ่น เช่น องค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด เทศบำล เป็นต้น (3) กำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรส่วนภูมิภำคมีประโยชน์มำกในประเทศที่ ประชำชนยังมีกำรศึกษำต่ำและยังขำดควำมรู้ควำมสำมำรถและประสบกำรณ์ในกำรบริหำรซึ่ง ถ้ำมอบอำนำจในกำรบริหำรตำมหลักกำรกระจำยอำนำจ จะทำให้เกิดผลร้ำยมำกกว่ำผลดีใน กรณี เ ช่ น นี้ ก็ จ ำเป็ น จะต้ อ งระมั ด ระวั ง ในกำรกระจำยอ ำนำจแต่ ใ นขอบเขตจ ำกั ด และจั ด

12

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนกลำงไปดำเนินกิ จกำรต่ำงๆ ในส่วนภูมิภำคเสียเอง วิธีนี้ถึงแม้จะไม่ เป็นกำรให้เสรีภำพแก่ประชำชนอย่ำงเต็มที่ในกำรบริหำรงำนในท้องถิ่นโดยตนเอง แต่ก็ยังดีกว่ำ ที่จะให้ประชำชนบริหำรกันเองโดยปรำศจำกควำมรู้ควำมสำมำรถและประสบกำรณ์ใน กำร บริหำร เพรำะกำรบริหำรนั้น จำเป็นจะต้องใช้วิชำควำมรู้ ควำมสำมำรถและประสบกำรณ์ถึง ขนำดจึงจะสำมำรถทำได้อย่ำงมีประสิทธิภำพ 6. หลักการกระจายอานาจ (Decentralization) หลักกำรกระจำยอำนำจในกำรบริหำร (Decentralization) เป็นวิธีกำรที่รัฐโอน อำนำจในกำรบริหำรกิจกำรบำงส่วนให้แก่องค์กำรบริหำรอื่น ๆ ที่อยู่ในเขตต่ำง ๆ ไปดำเนินกำร โดยตนเอง ไม่ต้องอยู่ในบังคับบัญชำโดยตรงของรำชกำรส่วนกลำง เพียงแค่คอยกำกับเท่ำนั้น กำรจัด ระเบีย บบริ หำรตำมหลั ก กำรกำรกระจำยอำนำจนี้ เป็นกำรลดอำนำจของรำชกำร ส่วนกลำงสำหรับกิจกำรบำงอย่ำงที่โอนให้รำชกำรส่วนท้องถิ่นไปจัดทำเอง มิใช่แต่เพียงแบ่ง อำนำจเหมือนกับหลักกำรแบ่งอำนำจในกำรบริหำรให้แก่รำชกำรส่วนภูมิภำค 1) ลั ก ษณะส าคัญ ของการกระจายอ านาจ หลัก กำรกระจำยอำนำจใน กำรบริหำรให้แก่รำชกำรส่วนท้องถิ่นมีลักษณะสำคัญดังต่อไปนี้ (1) มีองค์การบริหารซึ่งเป็นนิติบุคคล แยกออกจำกรำชกำรส่วนกลำง เช่ น องค์ ก ำรบริ ห ำรส่ ว นจั ง หวั ด เทศบำล เป็ น ต้ น องค์ ก ำรบริ ห ำรเหล่ ำ นี้ มี ง บประมำณ มีท รัพ ย์สิน มีเ จ้ำหน้ำที่ และมีอำนำจที่จะจัดท ำกิจกำรที่ไ ด้ รับ มอบหมำยได้โ ดยอิสระตำม สมควร ฉะนั้น กำรที่ยกฐำนะของท้องถิ่นขึ้นเป็นเทศบำลหรือจัดตั้งองค์กำรบริหำรอื่น ๆ ขึ้น เป็นนิติบุค คลให้จัด ท ำกิ จกรรมบำงอย่ำงแยกจำกรำชกำรส่วนกลำงย่อมเป็นกำรกระจำย อำนำจในกำรบริหำรทั้งสิน้ (2) มี ก ารเลื อ กตั้ ง หลั ก กำรกระจำยอ ำนำจในกำรบริ ห ำรถื อ ว่ ำ กำร เลือกตั้งผู้บ ริหำร และสภำท้องถิ่ นเป็นเรื่องสำคัญ โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งสำหรับกำรกระจำย อ ำนำจในกำรบริ ห ำรให้ แ ก่ ร ำชกำรส่ ว นท้ อ งถิ่ น องค์ ก ำรบริ ห ำรส่ ว นท้ อ งถิ่ น ต่ ำ ง ๆ ย่ อ ย ประกอบด้วยผู้บริหำรและสภำท้องถิ่นซึ่งได้รับเลือกจำกประชำชนในท้องถิ่นนั้นทั้งหมดหรือ บำงส่วนมิได้เป็นเจ้ำหน้ำที่ที่รำชกำรส่อนกลำงแต่งตั้งให้ไปประจำแต่ละท้องถิ่น ถ้ำไม่มีกำร เลือกตั้งก็ไม่นับว่ำ มีกำรกระจำยอำนำจในกำรบริหำรให้ แก่รำชกำรท้องถิ่นอย่ำงแท้จริง อย่ำง น้อยที่สุดก็ควรมีกำรเลือกตั้งสมำชิกของสภำท้องถิ่น (3) องค์กำรบริหำรตำมหลักกำรกระจำยอำนำจ มีอานาจอิสระ ที่เรียกว่ำ Autonomy ในกำรปฏิบัติกำรตำมหน้ำที่ ซึ่งได้รับมอบหมำยโดยไม่ต้อ งขอคำสั่งจำกรำชกำร ส่วนกลำงก่อน แต่สำมำรถวินิจฉัยสั่งกำรและดำเนินกำรได้ด้วยงบประมำณ และเจ้ำหน้ำที่ของ

13

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ตนเอง ถ้ำองค์กำรบริหำรนั้นมีแต่เพียงหน้ำ ที่เสนอข้อแนะนำหรือให้คำปรึกษำ ไม่มีอำนำจใน กำรวินิจฉั ย สั่ งกำรและด ำเนินกิ จกำรด้วยตนเองได้ ก็ ไ ม่ถือว่ำ มีก ำรกระจำยอำนำจอย่ ำ ง แท้จริง 2) ข้อดีและข้อเสียของการกระจายอานาจ หลักกำรกระจำยอำนำจก็ย่อม มีทั้งข้อดีและข้อเสียเช่นเดียวกับหลักกำรรวมอำนำจ สำหรับ “ข้อดี” นั้น มีดังต่อไปนี้ (1) ท ำให้ส ำมำรถสนองควำมต้ องกำรเฉพำะท้องถิ่นได้ดียิ่งขึ้น โดยโอน กิจกำรอันเป้นประโยชน์ส่วนได้เสียของท้องถิ่นให้ท้องถิ่นจัดทำเอง ซึ่งจะสำมำรถสนองควำม ต้องกำรของประชำชนในท้องถิ่นนั้น ๆ ได้รวดเร็วและตรงกับควำมต้องกำรของประชำชนใน ท้องถิ่นมำกยิ่งขึน้ ส่วนกำรกระจำยอำนำจตำมกิจกำร ก็ย่อมทำให้กำรดำเนินกิจกำรนั้น ๆ เป็นไปโดยสะดวกและเหมำะสม ไม่ต้องอยู่ในระเบียบรำชกำรมำกเกินไป (2) เป็นกำรแบ่งเบำภำระของรำชกำรส่วนกลำงในกิจกำรที่โอนให้ท้องถิ่นไป จัดทำเอง ทำให้รำชกำรส่วนกลำงมีเวลำที่จะทำกิจกำรใหญ่ ๆ อันเกี่ยวกับประโยชน์ส่วนรวม ของประเทศได้มำกยิ่งขึน้ (3) กำรเลือกตั้งผู้บริหำรจำกประชำชนในท้องถิ่นเอง ทำให้ผู้ได้รับเลือกตั้ง สนใจในกำรทำนุบำรุงท้องถิ่น และมีประสบกำรณ์ในกำรบริหำรงำนดียิ่งขึน้ อันเป็นกำรส่งเสริม กำรปกครองประเทศตำมระบอบประชำธิปไตย ส่วน “ข้อเสีย” ของกำรกระจำยอำนำจในกำรบริหำรนั้น มีดังต่อไปนี้ (1) ถ้ ำ กระจำยอ ำนำจมำกเกิ น ไป อำจเป็ น ภั ย ต่ อ เอกภำพของรั ฐ ได้ กล่ำวคือ ถ้ำขยำยอำนำจของท้องถิ่นมำกเกินไป อำจทำให้เกิดกำรขัดแย้งระหว่ำงท้องถิ่นขึ้น และไม่มีกำรประสำนงำนกัน จึงจำเป็นต้องกำกับดูแลเพื่อรักษำควำมเป็นอันหนึ่งอันเดียวใน กำรปกครองประเทศไว้ (2) ทำให้ประชำชนในท้องถิ่นเห็นประโยชน์ของท้องถิ่นของตนเองสำคัญ กว่ำประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ กล่ำวคือ มุ่งแต่จะเอำประโยชน์ของท้องถิ่นของตนแต่ฝ่ำย เดียว โดยลืมนึกถึงประโยชน์สว่ นรวมของประเทศ (3) อำจเป็นทำงให้ผู้บริหำรของท้องถิ่นใช้อำนำจโดยไม่เหมำะสมได้ เพรำะ ผู้บริหำรของท้องถิ่นซึ่ งได้รับกำรเลือกตั้งขึ้นมำนั้น ย่อมจะถือพรรคถือพวก และอำจบังคับ ประชำชนซึ่งไม่ใช่พรรคพวกของตนได้ หรือมุ่งแต่จะทำประโยชน์แก่พรรคพวกของตนฝ่ำยเดียว

14

การจัดระเบียบบริหารราชการของไทยนั้น ใช้ทั้ง 3 หลัก คือ

่านั้น "

(4) กำรกระจำยอำนำจ ย่อมทำให้สิ้นเปลืองมำกกว่ำกำรรวมอำนำจ เพรำะ ต้องมีงบประมำณ ทรัพย์สินและเจ้ำหน้ำที่แยกเป็นส่วน ๆ โดยไม่อำจจะใช้รวมกันหรือหมุนเวียน กันได้ (5) ในกรณีที่ประชำชนไม่มีควำมรู้ควำมสำมำรถและประสบกำรณ์ทำงกำร เมืองและกำรบริหำร กำรกระจำยอำนำจเกิดผลเสียมำกกว่ำผลดี

ศึกษ าเท

1) หลักกำรรวมอำนำจใช้กับรำชกำรส่วนกลำง โดยจัดเป็นกระทรวง ทบวง กรม 2) หลั ก กำรแบ่ งอำนำจใช้กั บ รำชกำรส่วนภูมิภำค โดยแบ่งและมอบอำนำจใน กำรบริหำร

ยาล ัยสว

สรุป

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

บำงส่ ว นให้ แ ก่ จั ง หวั ด และอ ำเภอเป็ น ผู้ ท ำกำรแทนรำชกำรส่ ว นกลำง โดยมี เจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนกลำง ซึ่งเป็นผู้แทนของกระทรวง ทบวง กรม ไปประจำในจังหวัด และอำเภอต่ำงๆ 3) หลั ก กำรกระจำยอ ำนำจใช้ กั บ รำชกำรส่ ว นท้อ งถิ่ น โดยโอนอำนำจในกำร บริหำรกิจกำรบำงอย่ำงให้แก่ประชำชนในท้องถิ่นไปจัดทำเอง โดยประชำชนเลือกตั้งตัวแทนซึ่ง เป็นบุคคลในท้องถิ่นนัน้ ๆ เข้ำไปบริหำรกิจกำรและทรัพย์สนิ ต่ำงๆ ของท้องถิ่นเอง

"มห

าวิท

กำรบริ ห ำรรำชกำร คื อ กำรด ำเนิ น งำนและบริ ห ำรงำนอั น เป็ น กิ จ ของรั ฐ ที่ ข้ำรำชกำรทุก ระดับ ชั้นและทุกประเภท ต้องร่วมกันดำเนินงำนให้ป ระสบควำมสำเร็จ ตำม เป้ำหมำยที่วำงไว้ ซึ่งลักษณะที่สำคัญของกำรบริหำรรำชกำรประกอบไปด้วย ขอบเขต อำนำจ หน้ำที่ ผู้ปฏิบัติงำน วัตถุประสงค์ ควำมต่อเนื่อง และมีกำรควบคุม นอกจำกนั้นกำรบริหำร รำชกำรประจำกับกำรเมืองนั้น ในทำงทฤษฎีนั้นจะเป็นกำรดำเนินงำนที่แทบจะไม่เกี่ยวข้องกัน แต่ในทำงปฏิบัติจะเกี่ยวข้องกันอย่ำงชัดเจน จนไม่สำมำรถจะแยกออกจำกกัน ในส่วนของแนว ทำงกำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดินแบ่งออกเป็น กำรจัดองค์กรของรัฐแบบรวมอำนำจ กำรจัดองค์กรของรัฐโดยใช้หลั กกำรกระจำยอำนำจ รัฐกับองค์กรที่ได้รับกำรกระจำยอำนำจ หลักกำรรวมอำนำจ หลักกำรแบ่งอำนำจ และหลักกำรกระจำยอำนำจ

15

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 1

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1. อธิบำยควำมหมำยและลักษณะของกำรบริหำรรำชกำร 2. แสดงควำมคิ ด เห็ น ถึ ง กำรท ำงำนร่ ว มกั น ระหว่ ำ งข้ ำ รำชกำรประจ ำกั บ ข้ำรำชกำรกำรเมือง 3. กำรกำหนดนโยบำยหมำยควำมว่ำอย่ำงไร 4. รัฐมีกำรดำเนินงำนเช่นไรในกำรกระจำยอำนำจสู่ท้องถิ่น 5. สรุปแนวทำงกำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดินประเภทต่ำง ๆ

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สมำน รังสิโยกฤษฎ์ และ สุธี สุทธิสมบูรณ์. (2541). การบริหารราชการ. กรุงเทพมหำนคร. สำนักงำน ก.พ. สมำน รั ง สิ โ ยกฤษฎ์ . (2543). การบริ ห ารราชการไทย อดี ต ปั จ จุ บั น และอนาคต. กรุงเทพมหำนคร. สำนักพิมพ์บรรณกิจ. Arnell B. Bautista. (1993). Rules and Regulations Implementing the Local Government Code of 1991 with Related Laws and Concept of Decentralization. National Book Store. Max Weber. (1978). Bureaucracy in Jay M. Shafritz and Albert C. Hyde, eds., Classics of Public Administration. Oak Park Illinois. Moore Publishing.

บทที่ 2 รูปแบบการบริหารราชการของประเทศไทยในอดีต

่านั้น "

เอกอนงค์ ศรีสำอำงค์

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

กำรบริห ำรรำชกำรไทยในอดีต นั้น จะเป็ นกำรศึก ษำถึงประวัติศำสตร์ของกำร บริห ำรรำชกำรของประเทศไทยตั้ งแต่ส มั ย รำชอำณำจั ก รน่ ำนเจ้ ำซึ่ งมี ก ำรจั ดระเบี ย บกำร บริหำรรำชกำรค่อนมีรูปแบบคล้ำยกับกำรบริหำรรำชกำรในปัจจุบันของไทย สมัยกรุงสุโขทัยที่ มีกำรปกครองแบบพ่อปกครองลูก สมัยกรุงศรีอยุธยำที่มีกำรปกครองแบบเทวสมมติหรือเทว สิทธิ์ สมัยกรุงธนบุรี และสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ และตรำบจนถึงรัชสมัยของพระบำทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัวรัชกำล ที่ 5

นดุส ิต

รูปแบบการบริหารราชการไทยในอดีต

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

กำรบ ริ ห ำรรำชกำรไท ยในอดี ต นั้ น สำมำรถกล่ ำ วได้ ว่ ำ เริ่ ม มี นั บ ตั้ ง แต่ สมัยราชอาณาจักรน่านเจ้า ซึ่งมีกำรจัดระเบียบกำรบริหำรรำชกำรค่อนมีรูปแบบคล้ำยกับ กำรบริ ห ำรรำชกำรในปั จ จุ บั น ของไทยมำกที่ สุ ด โดยแบ่ งออกเป็ น กำรบริ ห ำรรำชกำรใน ส่วนกลำง มีอภิรัฐมนตรี รัฐมนตรีหรือเสนำบดี ปลัดกระทรวง อธิบดี เจ้ำกรมรับผิดชอบในกำร บริหำรรำชกำรตำมลำดับ ส่วนกำรบริหำรรำชกำรในภูมิ ภำคได้แบ่งเขตกำรบริหำรออกเป็น มณฑล (ประมำณ 10 มณฑล) แต่ ล ะมณฑล มี เมื อ งเอก โท ตรี และจั ต วำ และมี หั ว หน้ ำ รับ ผิ ด ชอบในกำรบริห ำรงำนลดหลั่ นกั น ไป แต่ ล ะเมื อ งจะแบ่ งออกเป็ นแขวง มี น ำยอำเภอ รับ ผิด ชอบในกำรบริหำรงำน รองลงจำกแขวง ก็จะแบ่งออกเป็นแคว้น มีกำนัน เป็นหัวหน้ำ จำกแคว้นก็จะแบ่งออกเป็น หมู่ บ้ำน มีผู้ใหญ่บ้ำนเป็นหัวหน้ำ (สมำน รังสิโยกฤษฎ์, 2543, น. 12-19) นอกจำกนั้นกำรบริหำรรำชกำรไทยในอดีตต่อจำกสมัยรำชอำณำจักรน่ำนเจ้ำ ยัง มีสมัยต่ำง ๆ ดังต่อไปนี้

18

การบริหารราชการไทยในสมัยกรุงสุโขทัย (พ.ศ.1762 – 1893)

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กำรบริหำรรำชกำรในสมัยกรุงสุโขทัยมีลักษณะเป็นกำรบริหำรแบบบิดำกับบุตร หรือแบบครอบครัว (Paternalism) กล่ำวคือ พระมหำกษัตริย์เปรียบเสมือนพ่ อ ข้ำรำชกำรหรือ ข้ำรำชกำรบริพำร และประชำชนเปรียบเสมือนลูกหรือบุคคลในครอบครัว ทั้งพ่อและลูกจะมี ควำมใกล้ ชิ ด กั น พอสมควร เมื่ อ ประชำชนมี ค วำมทุ ก ข์ ย ำกก็ อ ำจร้ อ งเรี ย นหรื อ ติ ด ต่ อ กั บ พระมหำกษัตริย์โดยตรง เช่น ในรัชสมัยของพ่อขุนรำมกำแหงมหำรำช ได้แขวนกระดิ่งไว้ที่หน้ำ ประตูวัง เมื่อประชำชนเดือดร้อนก็จะมำสั่นกระดิ่งเพื่อขอควำมเป็นธรรมได้ เป็นต้น สำหรับกำร บริหำรงำนนั้น ก็จะทำกำรบริหำรลดหลั่นกันไปตำมลำดับ ทำนองกันกับสมัยรำชอำณำจักร น่ำนเจ้ำ วิธีกำรบริหำรแบบบิดำกับบุตรนี้ ยังใช้เป็นหลัก ในกำรบริหำรรำชกำรมำจนถึงกำร เปลี่ยนแปลงในปี พ.ศ. 2475 เนื่องจำกวิธีกำรบริหำรแบบนี้ มีควำมสำคัญ และมีอิทธิพลต่อ จิตใจของคนไทยเป็นอย่ำงยิ่ง กำรบริหำรแบบบิดำกับบุตรเป็นกำรแสดงถึงควำมสัมพันธ์ระหว่ำงพระมหำกษัตริย์ ซึ่งเป็นผู้บริหำรสูงสุดของประเทศที่เปรียบเสมือนบิดำกับประชำชน ซึ่งอยู่ภำยใต้กำรปกครองที่ เปรียบเสมื อนบุ ตร (Father and Children Relationships) นั้ นเป็ นที่ ยอมรับกั นว่ำ พระมหำกษั ตริ ย์ ในฐำนะบิดำ ทรงมีพระรำชอำนำจเด็ดขำด สำมำรถที่จะสั่งสอนหรือลงโทษประชำชนฉันญำติ ได้ ดั งนั้ น ถ้ ำพระมหำกษั ต ริย์ ตั้ งอยู่ ในทศพิ ธ รำชธรรมประชำชนก็ จ ะอยู่ เย็ น เป็ น สุ ข ซึ่ งจะ แตกต่ำงกับหำรบริหำรแบบนำยกับบ่ำวหรือเจ้ำกับข้ำ ประชำชนจะไม่มีหลักประกันเกี่ยวกับ สวัสดิภำพใด ๆ ทั้งสิน้ ลั ก ษณะเด่ น ของกำรบริหำรแบบบิ ดำกั บ บุ ต ร มี รำกฐำนมำจำกกำรบริห ำรใน ครอบครัว โดยในแต่ละครอบครัวจะมีหัวหน้ำครอบครัว เรียกว่ำ “พ่อครัว” ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้น ของโครงสร้ำงกำรบริหำรแบบบิดำกับบุตร จำกหลำย ๆ ครอบครัวรวมกันเป็นเรือน มีหัวหน้ำ เรียกว่ำ “พ่อเรือน” หลำย ๆ เรือนรวมกันเป็นบ้ำน มีหัวหน้ำเรียกว่ำ “พ่อบ้ำน” หลำย ๆ บ้ำน รวมกันเป็นเมือง มีหัวหน้ำเรียกว่ำ “พ่อเมือง” และในที่สุดหลำย ๆ เมืองก็รวมกันเป็นประเทศ มีหั วหน้ำหรือผู้บ ริหำรประเทศเรีย กว่ำ “พ่ อขุน ” ดังปรำกฏในภำพที่ 2.1 แสดงรูป แบบกำร บริหำรและผูบ้ ริหำรระดับต่ำง ๆ ในสมัยกรุงสุโขทัย

19

พ่อขุน

เมือง

พ่อเมือง

่านั้น "

ประเทศ

ศึกษ าเท

บ้ าน เรื อน

พ่อเรื อน พ่อครัว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ครอบครัว

พ่อบ้าน

ยาล ัยสว

ภาพที่ 2.1 รูปแบบกำรบริหำรและผูบ้ ริหำรระดับต่ำงๆ ในสมัยกรุงสุโขทัย ที่มา : สมำน รังสิโยกฤษฎ์ .2543 : 14

"มห

าวิท

1. ลักษณะการแบ่งเขตการปกครองและบริหารราชของสมัยสุโขทัย 1) ราชธานี คือ เขตที่ตั้ งนครหลวงอันได้แก่กรุงสุโขทัย มีตัวเมืองชั้นในรำย รอบเป็นปริมณฑลเรียกว่ำ “เมืองลูกหลวง” ซึ่งเป็นเมืองหน้ำด่ำนล้อมรอบรำชธำนีไว้ทั้ง 4 ด้ำน ระยะทำงระหว่ำงเมืองลูกหลวงกับรำชธำนีนั้น มีหลักว่ำ จะต้องไม่เกินระยะที่จะเดินทำงติดต่อ ถึ งกั นได้ภ ำยในเวลำ 2 วัน ทั้งนี้ เพื่ อให้ก ำรคมนำคมระหว่ำงเมืองหลวงและเมืองลูก หลวง เป็นไปได้โดยสะดวก ด้วยเหตุนี้วงเขตรำชธำนีจงึ ไม่สู้กว้ำงนักแต่กำรจัดระเบียบรำชธำนีดังว่ำนี้ มีประโยชน์มำกในทำงยุทธศำสตร์สมัยนั้น เพรำะจะทำให้สำมำรถรวมกำลังป้ องกันรำชธำนีได้ สะดวกและรวดเร็ว เวลำมีสงครำมกำลังทั้ งของรำชธำนีและเมืองที่รำยรอบ ก็จะรวมกันเข้ำ เป็นกองทัพหลวง 2) เมื อ งพระยามหานคร คื อ เมื อ งใหญ่ ๆ นอกรำชธำนี อ อกไปเรีย กว่ ำ “เมืองพระยำมหำนคร” เป็นหัวเมืองชั้นนอก ซึ่งในเมืองหนึ่ง ๆ จะมีเมืองเมืองเล็ก ๆ ขึ้นอยู่มำก บ้ำง น้อยบ้ำง ทำนองเดียวกันกับมณฑลในสมัยต่อมำ ซึ่งมีเมืองหนึ่ง ๆ จะมีเมืองเล็ก ๆ ขึ้นอยู่

20

ศึกษ าเท

่านั้น "

มำกบ้ ำ ง น้ อ ยบ้ ำง ท ำนองเดี ย วกั น กั บ มณฑลในสมั ย ต่ อ มำ ซึ่ ง มี เมื อ งรวมอยู่ ห ลำยเมื อ ง มี พ่ อ เมื อ งเป็ น เจ้ ำหรือ ข้ ำรำชกำรชั้น ผู้ ใหญ่ รับ ผิ ด ชอบในกำรบริห ำร เวลำเกิ ด ศึ ก สงครำม ประชำชนในเมืองพระยำมหำนครเมืองหนึ่ง ๆ ก็จะรวมกันเข้ำเป็นกองพลหนึ่ง 3) ประเทศราช เมืองในรำชอำณำจักรที่แบ่งออกเป็นรำชธำนีและเมืองพระ ยำมหำนครดั งกล่ ำวข้ำ ง จะมี ค นไทยเป็ น พ่ อ เมื อ งทั้ งสิ้ น นอกจำกนั้ น จะมี เมื อ งที่ อ ยู่ น อก รำชอำณำจักรและชำวเมืองเป็นชนต่ำงชำติ จึงจัดให้เป็น “ประเทศรำช” ซึ่งพระมหำกษัตริย์ ไทยจะทรงแต่งตั้งเจ้ำ ชำวพื้นเมืองนั้นเป็นเจ้ำเมืองมีอำนำจสิทธิ์ขำดเสมือนเจ้ำแผ่นดิ นในเมือง ของตน เพียงแต่ต้องถวำยต้นไม้เงินต้นไม้ทองและเครื่องรำชบรรณกำรต่อพระมหำกษัตริย์ไทย ตำมกำหนด และเวลำเกิดศึกสงครำมก็เกณฑ์กองทัพมำช่วยเท่ำนั้น

กา ร

การบริหารราชการไทยในสมัยกรุงศรีอยุธยา (พ.ศ.1893 - 2310)

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กรุงศรีอยุธยำเคยเป็ นประเทศรำชของกรุงสุโขทัยมำก่อน เมื่อสิ้นรัชสมัยของพ่อ ขุนรำมคำแหงมหำรำชแล้ว อำณำจักรสุโขทัยเริ่มเสื่อมอำนำจลง ปรำกฏว่ำ เมืองมอญ ซึ่งเป็น เมืองขึ้นได้ก่อกำรกบฏ กรุงสุโขทัยไม่สำมำรถปรำบปรำมได้ พระเจ้ำอู่ทองทรงเห็นว่ำ กรุงสุโขทัย อ่อนอำนำจลงจึงประกำศอิสรภำพ และท ำกำรเปลี่ยนแปลงกำรบริหำรประเทศเสียใหม่ เพื่อให้ เหมำะสมกับสถำนกำรณ์ด้วยกำรเปลี่ยนแปลงตำมแบบขอม คือ แบบเทวสมมติหรือเทวสิทธิ์นี้ มี ข้อที่น่ำสั งเกตอยู่ 3 ประกำร คือ (1) รัฐเกิ ดขึ้นโดยพระเจ้ำบงกำร (2) พระเจ้ำทรงเป็นผู้แต่ งตั้ ง ผูป้ กครองรัฐ และ (3) ผู้ปกครองรัฐมีพันธะควำมรับผิดชอบต่อพระผูเ้ ป็นเจ้ำแต่เพียงผู้เดียว กำรบริหำรแบบเทวสิท ธิ์นี้ ถือกติก ำกำรบริหำรมำจำกขอมและอินดู แบ่งแยก ผูป้ กครองกับผูอ้ ยู่ใต้ปกครองออกจำกกัน พระมหำกษัตริย์ถูกยกย่องเป็นเสมือนสมมติเทพเช่น พระอิศวรหรือพระนำรำยณ์ และกำรบริหำรแบบเทวสิท ธิ์นี้ ท ำให้ชนชั้นปกครองกลำยเป็ น ชนชั้นหนึ่งต่ำงหำกมีอภิสิทธิ์เสมือนเทพเจ้ำตำมคติของฮินดู ประชำชนกลำยเป็นผู้อยู่ใต้อำนำจ และถูกปกครองอย่ำงแท้จริงระบอบสมบูรณำญำสิทธิรำชย์ คือ กำเนิดจำกระบบนี้ และเป็น ที่มำของลัทธินำยกับบ่ำวหรือทำสและระบบศักดินำ ในสมัยกรุงศรีอยุธยำนี้ สมเด็จพระรำมำธิบดีที่ 1 (พระเจ้ำอู่ทอง) ได้ทรงปรับปรุง ระบอบกำรบริหำรรำชกำรในส่ วนกลำงเสียใหม่ เป็ นแบบจตุสดมภ์ ตำมอย่ ำงแบบขอม โดยมี พระมหำกษัตริย์เป็นผู้อำนวยกำรในกำรบริหำรรำชกำร และเสนำบดี 4 คน คือ ขุนเวียงหรือ เมือง ขุนวัง ขุนคลัง และขุนนำ ในกำรบริหำรงำนของกรมเวียงหรือเมือง กรมวัง กรมคลัง และ กรมนำ ตำมลำดับ พร้อมทั้งได้ทรงตรำกฎหมำยลักษณะอำญำหลวง และกฎหมำยลักษณะ อำญำรำษฎร เพื่อเป็นบรรทัดฐำนในด้ำนกำรยุติธรรม

21

สำหรับกำรบริหำรรำชกำรในส่วนกลำง ได้บ่งหน้ำที่ควำมรับผิดชอบของกรมต่ำง ๆ ดังนี้

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1) กรมเวียงหรือเมือง มีหน้ำที่ควำมรับผิดชอบเกี่ยวกับกำรรักษำควำมสงบ เรี ย บร้ อ ยภำยในเขตรำชธำนี ศำลชั้ น ต้ น และศำลนครบำล ซึ่ ง ในปั จ จุ บั น เป็ น งำนของ กระทรวงมหำดไทย และกระทรวงยุติธรรม 2) กรมวั ง มี ห น้ ำ ที่ ค วำมรั บ ผิ ด ชอบเกี่ ย วกั บ เรื่อ งรำชส ำนั ก รำชประเพณี ศำลอุ ท ธรณ์ และศำลฎี ก ำ ซึ่ งในปั จจุ บั น เป็ น งำนของส ำนั ก รำชเลขำธิ ก ำร และกระทรวง ยุติธรรม 3) กรมคลัง มีหน้ำที่ควำมรับผิดชอบเกี่ยวกับรำยรับ – จ่ำยเงินของหลวง กำร จัด เก็ บ ภำษี อ ำกร ศำลช ำระคดี เกี่ ย วกั บ พระรำชทรัพ ย์ กำรเจ้ ำท่ ำ กำรพำณิ ช ย์ และกำร ต่ำงประเทศ ซึ่ งในปั จ จุบั น เป็ น งำนนของกระทรวงกำรคลั ง กระทรวงคมนำคม กระทรวง พำณิชย์ และกระทรวงกำรต่ำงประเทศ 4) กรมนา มี ห น้ ำ ที่ ค วำมรั บ ผิ ด ชอบเกี่ ย วกั บ กำรจั ด ซื้ อ ข้ ำ วขึ้ น ฉำงหลวง กำรดูแลรักษำฉำงหลวง กำรจ่ำยข้ำวใช้ในรำชกำร และจัดเก็บค่ำเช่ำนำจำกประชำชน ซึ่งใน ปัจจุบัน งำนนีไ้ ด้กระจำยไปอยู่ตำมส่วนรำชกำรต่ำง ๆ หลำยส่วนรำชกำรด้วยกัน ส่วนกำรจัดแบ่งเขตในกำรบริหำรเมื่อแรกตั้งกรุงศรีอยุธยำนั้น ได้เอำแบบอย่ำง ของกรุงสุ โขทั ย มำเป็ น หลั ก โดยแบ่ งออกเป็ นเขตรำชธำนี เขตเมื อ งพยำมหำนคร และเขต ประเทศรำช แต่ต่อมำในรัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนำถ ได้ทรงปรับปรุงรูปแบบกำร บริหำรขึน้ ใหม่ โดยแยกกำรบริหำรรำชกำรออกเป็นฝ่ำยพลเรือนและฝ่ำยทหำร ให้ฝ่ำยพลเรือน รับ ผิด ชอบงำนของกรมเวีย งหรือเมือง กรมวัง กรมคลั ง และกรมนำ มีสมุ หนำยกเป็ นอัค ร เสนำบดี ส่วนฝ่ำยทหำรให้รับผิดชอบงำนของกรมช้ำง กรมม้ำ และกรมทหำรรำบ มีสมุหพระ กลำโหมเป็นอัครเสนำบดี อย่ำงไรก็ตำม ในระยะหลัง ๆ นอกจำกแต่ละฝ่ำยจะรับผิดชอบงำนเฉพำะฝ่ำยพล เรือนและฝ่ำยทหำรแล้ว ยังรับผิดชอบบังคับหัวเมืองด้วย กล่ำวคือ สุมหนำยกจะรับผิดชอบ บังคับบัญชำหัวเมืองฝ่ำยเหนือ และสมุหพระกลำโหมจะรับผิดชอบบังคับบัญชำหัวเมืองฝ่ำยได้ นอกจำกนั้นยังได้จัดตั้งกรมท่ำให้รับผิดชอบบังคับบัญชำหัวเมืองปำกอ่ำว ดูแลกำรค้ำและกำร ต่ำงประเทศ

22

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กำรเป ลี่ ย นแปลงรู ป แบ บกำรบ ริ ห ำรใหม่ นี้ เป็ น กำรเสริ ม สร้ ำ งระบอบ สมบูรณำญำสิทธิรำชย์ให้มคี วำมเข้มแข็งยิ่งขึ้น ประกอบกับได้มพี วกพรำหมณ์และพวกเจ้ำนำย ท้ำวพระยำจำกกั ม พู ชำมำเป็นที่ปรึกษำด้วย ท ำให้พระมหำกษัตริย์และสถำบันของพระองค์ กลำยเป็นสมมติเทวรำชอย่ำงเต็มรูป ในกำรปรับปรุงกำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรในภูมิภำคนั้น ได้มีกำรขยำยเขตรำช ธำนี และเขตหัวเมืองชั้นในออกไปให้กว้ำงขวำงกว่ ำเดิม เพื่อที่จะรวมอำนำจกำรบริหำรเข้ำสู่ ส่วนกลำง และให้ส่วนกลำงสำมำรถควบคุมภูมภิ ำคได้ดียิ่งขึ้น สำหรับ กำรจัด ระเบียบกำรบริหำรรำชกำรเมืองภำยนอกเขตรำชธำนีนั้น ยังคง จัดเป็นเมืองพระยำมหำนครตำมเดิม ซึ่งต่อมำเรียกว่ำ “หัวเมืองชั้นนอก” เพรำะอยู่นอกเขต รำชธำนีและอยู่ห่ำงไกล แต่ละเมืองก็มีเมืองขึ้น ในอำณำเขตเช่นเดียวกับเขตรำชธำนี ส่วนหัว เมืองที่อยู่ห่ำงไกลออกไปซึ่งเป็นเมืองชนต่ำงชำติต่ำงภำษำอยู่ตำมชำยแดนต่อจำกประเทศอื่น ให้เป็นเมืองประเทศรำชเช่นเดียวกับสมัยกรุงสุโขทัย อนึ่ง ในสมัยกรุงศรีอยุธยำนี้ ปรำกฏหลักฐำนแน่ชัดว่ำ ได้มีกำรจัดระเบียบบริหำร รำชกำรในภูมิภำคปลีกย่อยออกไปอีก ซึ่งได้แก่กำรจัดระเบียบกำรบริหำรงำนภำยในเมืองหนึ่ง ๆ ทั้งหัวเมืองชั้นนอกและชั้นใน หรือที่เรียกว่ำ “ระเบียบกำรปกครองท้องที่” โดยแบ่งเมืองออกเป็น แขวง แบ่งแขวงออกเป็นตำบล และแบ่งตำบลออกเป็นบ้ำน ซึ่งเป็นที่รวมของหลำย ๆ ครัวเรือน แต่ มิได้กำหนดจำนวนคนหรือจำนวนบ้ำนไว้ โดยบ้ านจะมีผู้ใหญ่ บ้ าน ต าบลจะมีก านัน ซึ่งได้รับ บรรดำศักดิ์เป็น “พัน” แขวงจะมีหมื่นแขวง และเมืองจะมีเจ้าเมือง เป็นหัวหน้ำตำมลำดับ อย่ ำ งไรก็ ดี กำรบริ ห ำรแบบเทวสิ ท ธิ์ ถ้ ำ พิ จ ำรณำถึ ง ผลสะท้ อ นที่ เกิ ด ขึ้ น กั บ กำรบริหำรรำชกำรแล้ว ก็จะเห็นได้ว่ำ ประเทศไทยในสมัยนั้น เมื่อได้มีกำรสถำปนำประเทศเข้ำ สู่เสถียรภำพแล้ว ก็จะปรำกฏอย่ำงชัดเจนว่ำ ได้มีกำรแยกชนฝ่ำยปกครองหรือกษัตริย์ออกจำก ชนฝ่ ำ ยถู ก ปกครองหรื อ ประชำชนมำกเกิ น ไป จนกลำยเป็ น ชนคนละชั้ น ต่ ำ งหำกออกไป อันแตกต่ำงไปจำกกำรบริหำรแบบบิดำกับบุตรมำก กล่ำวคือ ตำแหน่งพระมหำกษัตริย์เป็น ตำแหน่งที่มอี ำนำจและอภิสิทธิ์ยิ่งใหญ่ เป็นสิ่งที่พึงปรำรถนำในทำงโลก ผูใ้ ดยึดครองอำนำจนี้ก็ ย่อมได้ม ำทั้งอำนำจและใช้อำนำจเกินขอบเขต มีกำรกดขี้ทำรุณและคดโกงประชำชนต่ำง ๆ นำนำอย่ำงไร้คุณธรรม ด้วยเหตุดังกล่ำวข้ำงต้น จะเห็นได้ว่ำ ตลอดระยะเวลำอันยำวนำนของกำรบริหำร แบบเทวสิท ธิ์ ได้มีก ำรช่วงชิงอำนำจกั นอยู่ตลอดเวลำ จนบำงครั้งเป็นมูลเหตุนำไปสู่ค วำม อ่อนแอและต้องเสียเอกรำชให้แก่ข้ำศึกถึงสองครั้งสองครำ ซึ่งเหตุกำรณ์เช่นนี้มิได้ปรำกฏใน สมัยกรุงสุโขทัย ที่บ ริหำรแบบบิดำกับบุตร เพรำะพระมหำกษัตริย์เป็นเพียงตำแหน่งหัวหน้ำ

23

ครอบครัวเท่ำนั้น เมื่อคนที่เคยดำรงตำแหน่งหัวหน้ำสิน้ ไปคนใหม่ที่มีอำวุโสรองลงไปก็จะเข้ำรับ หน้ำที่แทน มิได้ถือเป็นตำแหน่งพิเศษที่มอี ำนำจและอภิสทิ ธิ์ดังเช่นกำรบริหำรแบบเทวสิทธิ์

การบริหารราชการไทยในสมัยกรุงธนบุรีและกรุงรัตนโกสินทร์

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สมัยกรุงธนบุรี ในสมัยนี้ กำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรทั้งในส่วนกลำงและส่วน ภูมภิ ำคก็คงถือหลักที่ใช้อยู่ในสมัยกรุงศรีอยุธยำ เพรำะนับตั้งแต่พระเจ้ำตำกสินได้ทรงเป้นพระ มหำกษัตริย์แล้ว บ้ำนเมืองก็ ยังไม่สงบรำบคำบ มีหัวเมืองบำงแห่งแข็งเมืองคิดกบฏ จึงต้อ ง เสีย เวลำไปปรำบปรำมหลำยครั้ง มิหนำซ้ำพม่ำได้ย กกองทัพ มำตีเมืองไทยอยู่เสมอ ก็ ต้อง เสียเวลำยกกองทัพไปทำศึกกับพม่ำเสมอมำ พระองค์จึงไม่มีโอกำสที่จะทำนุบำรุงและปรับปรุง กำรบริหำรประเทศเลย สมั ย กรุงรัต นโกสิ น ทร์ (พ.ศ.2325 – พ.ศ.2475) ในสมั ย กรุงรัต นโกสิ น ทร์ ตอนต้น รูปแบบกำรบริหำรประเทศมิได้เปลี่ยนแปลงไปจำกรูปแบบกำรบริหำรในสมัยกรุงศรี อยุธยำมำกนัก ตรำบจนถึงรัชสมัยของพระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัวรัชกำลที่ 5 อัน เป็ นระยะเวลำที่ ป ระเทศไทยได้ มี ก ำรติด ต่อ สั มพั น ธ์กั บ ต่ ำงประเทศมำกขึ้น กว่ำแต่ก่ อ น วัฒนธรรมและอำยธรรมต่ำง ๆ ได้หลั่งไหลเข้ำมำสู่ประเทศไทย ประกอบกับอิทธิพลในกำร แสวงหำเมืองขึ้นของชำติตะวันตก 2 ชำติ คือ อังกฤษ และฝรั่งเศส กำลังคุกคำมเข้ำมำใกล้กับ ประเทศไทย และประกำรสำคัญที่สุด ก็คือ พระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว รัชกำล ที่ 5 ได้ ท รงคำดกำรณ์ ถึ งเหตุ ก ำรณ์ ที่ จ ะเกิ ด ขึ้น ในอนำคตได้ อ ย่ ำงถู ก ต้ อ ง จึ งได้ ด ำเนิ น รั ฐ ประศำสโนบำยเพื่อนำประเทศไทยให้พ้นวิกฤติกำรณ์จำกกำรคุกคำมทำงกำรเมือง และนำ ประเทศไทยสู่ควำมก้ำวหน้ ำยุคใหม่ โดยกำรปฏิรูปในด้ำนต่ำง ๆ ให้ทันสมัยรวมทั้งกำรปฏิรูป กำรบริหำรรำชกำร (Administrative Reform) ด้วย ซึ่งถือว่ำ เป็นกำรปฏิรูประบบรำชกำรครั้ง สำคัญที่สุดในประวัติศำสตร์ของชำติไทย จนสำมำรถนำประเทศไทยให้รอดพ้นจำกกำรถูกยึด ครองจำกประเทศมหำอำนำจตะวันตกและนำควำมเจริญ รุ่งเรืองนำนัปกำรมำสู่ประเทศชำติ และปวงชนชำวไทย ส ำหรั บ ปั ญ หำอั น เป็ น มู ล เหตุ ใ นกำรปฏิ รู ป ระบบรำชกำร ในรั ช สมั ย ของ พระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว รัชกำลที่ 8 อำจสรุปได้ ดังต่อไปนี้ 1) ปัญ หำกำรคุกคำมควำมมั่นคง อธิป ไตย และบูรณภำพแห่งดินแดนจำก จักรวรรดิ์นยิ มตะวันตก 2) ปัญหำควำมล้ำหลังของระบบรำชกำร 3) ปัญหำกำรจัดเก็บภำษีอำกรและกำรคลัง

24

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

4) ปัญหำควำมล้ำสมัยของระบบกฎหมำยและกำรศำล 5) ปัญหำกำรขำดประสิทธิภำพของระบบทหำรแบบเดิม 6) ปัญหำกำรควบคุมกำลังคนในระบบไพร่ 7) ปัญหำกำรมีทำส 8) ปัญหำด้ำนกำรศึกษำและกำรพัฒนำคน ในกำรปฏิรูปกำรบริหำรรำชกำรดังกล่ำวข้ำงต้น พระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว รัชกำลที่ 5 ได้ท รงปฏิ รูป ทั้งในส่วนกลำง ส่วนภูมิภำค และส่วนท้ องถิ่นควบคู่กั นไป โดยมี รำยละเอียดพอสรุปได้ ดังนี้ บริหารราชการส่วนกลาง ได้จัดแบ่งหน่วยงำนรำชกำรตำมลักษณะเฉพำะของ งำน (Specialization) เพื่อให้กำรบริหำรงำนดำเนินกำรไปอย่ำงมีประสิทธิภำพ โดยแบ่งออกเป็น 12 กรม ต่อมำได้ยกฐำนะขึน้ เป็น 12 กระทรวง คือ 1) กระทรวงมหำดไทย 2) กระทรวงกลำโหม 3) กระทรวงกำรต่ำงประเทศ 4) กระทรวงวัง 5) กระทรวงเมือง 6) กระทรวงเกษตรำธิกำร 7) กระทรวงพระคลังมหำสมบัติ 8) กระทรวงยุติธรรม 9) กระทรวงยุทธนำธิกำร 10) กระทรวงธรรมกำร 11) กระทรวงโยธำธิกำร 12) กระทรวงมุรธำธิกำร แต่ต่อมำได้มี กำรปรับปรุงเปลี่ยนแปลงเสียใหม่ โดยเปลี่ยนชื่อกระทรวงและยุ บ รวมกระทรวงให้เหลือ 10 กระทรวง คือ เปลี่ยนชื่อกระทรวงเมือง เป็นกระทรวงนครบำล และ ยุบรวมกระทรวงยุทธนำธิกำร และกระทรวงมุรธำธิกำรไปรวมกับกระทรวงอื่น การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แบ่งเขตกำรบริหำรรำชกำรส่วนภู มิภำคแบ่ง ออกเป็นมณฑลเทศำภิบ ำล ในแต่ล ะมณฑลก็ แบ่งออกเป็ นเมืองต่ำง ๆ มีผู้ว่ำรำชกำรเมือง เป็นหัวหน้ำรับผิดชอบในกำรบริหำรงำน ส่วนในระดับอำเภอ ซึ่งเรียกว่ำ “แขวง” นั้น เดิมไม่

25

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ค่อ ยมี บ ทบำทในกำรบริห ำรงำนมำกนัก แต่ภ ำยหลังกำรปฏิรูป ใหม่ อ ำเภอกลำยเป็น ส่ วน รำชกำรที่มีควำมสำคัญ สำมำรถให้บริกำรทุกอย่ำงแก่ประชำชน การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แม้สมัยนั้นจะเป็นกำรบริหำรประเทศในระบอบ สมบูรณำญำสิทธิรำชย์ แต่ได้จัดให้มีกำรบริหำรส่วนท้ องถิ่นขึ้นในรูปแบบของสุขำภิบำล อัน ได้แก่สุ ขำภิบำลกรุงเทพฯ และสุขำภิบำลหัวเมือง สำหรับ สุขำภิบำลหัวเมืองแห่งแรก ก็คือ สุขำภิบำล ท่ำฉลอม จังหวัดสมุทรสำคร กำรปฏิรูประบบรำชกำรในรัชสมัยของพระบำทสมเด็จพระจุล จอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว รัชกำลที่ นี้เป็นกำรวำงรำกฐำนกำรบริหำรรำชกำรในระยะต่อ ๆ มำ ดังปรำกฏว่ำ ในรัชสมัย ของพระบำทสมเด็จพระมงกุ ฎเกล้ำเจ้ำอยู่หัว รัชกำลที่ 6 พระองค์ก็ได้ดำเนินนโยบำยเจริญ รอยตำมพระยุคลบำทของพระรำชบิดำในกำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำร โดยมิได้เปลี่ยนระบบ แต่จะมีก ำรแก้ ไขเปลี่ยนแปลงด้วยกำรเปลี่ย นชื่อกระทรวงเพิ่มหน้ำที่รำชกำรบำงอย่ำงบำง แผนกให้เหมำะสมยิ่งขึ้น ตั้งกระทรวงเพิ่มขึ้นและโอนกระทรวง ดังนี้ 1) เปลี่ยนชื่อกระทรวงโยธำธิกำร เป็นกระทรวงคมนำคม และกระทรวงธรรม กำร เป็นกระทรวงศึกษำ 2) ตัง้ กระทรวงทหำรเรือ กระทรวงมุรธำธร และกระทรวงพำณิชย์ 3) โอนกระทรวงนครบำล ไปขึน้ กับกระทรวงมหำดไทย เมื่ อสิ้ น รัชสมั ย ของพระบำทสมเด็จ พระมงกุ ฎเกล้ ำเจ้ำอยู่หั ว รัชกำลที่ 6 แล้ ว มีกระทรวงต่ำง ๆ จำนวน 12 กระทรวง คือ 1. กระทรวงมหำดไทย 2. กระทรวงกลำโหม 3. กระทรวงกำรต่ำงประเทศ 4. กระทรวงพระคลังมหำสมบัติ 5. กระทรวงวัง 6. กระทรวงเกษตรำธิกำร 7. กระทรวงยุติธรรม 8. กระทรวงคมนำคม 9. กระทรวงศึกษำธิกำร 10. กระทรวงทหำรเรือ 11. กระทรวงมุรธำธร 12. กระทรวงพำณิชย์

26

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

นอกจำกนั้ น พระบำทสมเด็ จ พระมงกุ ฎ เกล้ ำ เจ้ ำ อยู่ หั ว ได้ ท รงจั ด ตั้ ง “ภำค” ขึน้ โดยรวมมณฑลหลำย ๆ มณฑลเป็นภำค โดยแบ่งออกเป็น 4 ภำค คือ ภำคพำยับ ภำคอีสำน ภำคใต้ และภำคอยุธยำ มีอุปรำชเป็นหัวหน้ำรับผิดชอบ สำหรับกำรบริหำรรำชกำรในส่วนภูมิภำคนี้ ต่อมำได้มีกำรแบ่งใหม่ออกเป็น 5 ภำคและแบ่งภำคออกเป็นจังหวัด ซึ่งเป็นรำกฐำนของกำรบริหำรรำชกำรในปัจจุบัน ภำยหลั งที่ ป ระเทศไทยได้ มีก ำรเปลี่ย นแปลงระบอบกำรปกครองประเทศจำก ระบอบสมบูรณำญำสิท ธิร ำชย์มำเป็นระบอบประชำธิป ไตยแล้ว ก็ ได้มีกำรปรับ ปรุงกำรจัด ระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดิน โดยได้ประกำศใช้พระรำชบัญญัติระเบียบบริหำรรำชกำรแห่ง รำชอำณำจัก รสยำม พ.ศ.2476 ตำมพระรำชบั ญ ญั ติฉ บั บ นี้ ได้ มี ก ำรวำงหลัก เกณฑ์ และ ขอบเขตรำชกำรฝ่ำยบริหำร รวมทั้งได้ปรับปรุงแก้ไขส่วนรำชกำรต่ำง ๆ ให้เหมำะสมกับงำน และหน้ำที่ควำมรับผิดชอบ ซึ่งพระรำชบัญญัติฉบับนี้ได้ใช้บังคับมำจนถึงปี พ.ศ. 2495 จึงได้มี กำรตรำพระรำชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ำรรำชกำรแผ่ น ดิ น พ.ศ. 2495 ขึ้ น มำใช้ แ ทน ตำม พระรำชบั ญ ญั ติ ฉ บั บ นี้ ได้ จัด ระเบี ย บบริห ำรรำชกำรออกเป็ น 3 ส่ วน คือ รำชกำรบริห ำร ส่วนกลำง รำชกำรบริหำรส่วนภูมิภ ำค และรำชกำรบริหำรส่วนท้องถิ่น แม้ต่อมำจะได้มีกำร แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระรำชบัญญัติระเบียบบริหำรแผ่นดิน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2495 และประกำศ ของคณะปฏิวัติฉบับต่ำง ๆ รวมทั้งพระรำชบัญญัติระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันก็ตำม ไม่ได้มีกำรปรับปรุงในสำระสำคัญดังกล่ำวข้ำงต้นแต่ อย่ำงใด เพียงแต่ มีกฎหมำยอื่นๆที่ออกมำเพิ่มเติมในกำรปรับปรุงโครงสร้ำงส่วนรำชกำรให้เกิดควำมเหมำะอีก หลำยฉบับ

27

การบริหารราชการสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ (รัชกาลที่ 5)

่านั้น "

การบริ หารราชการในสมัยรัชกาลที่ 5

การบริ หารราชการส่ วนกลาง กระทรวง

ศึกษ าเท

เสนาบดี

การบริ หารราชการส่ วนภูมิภาค

อาเภอ

เพื่อ

จังหวัด

สมุหเทศาภิบาล

กา ร

มณฑล

ผูว้ า่ ราชการเมือง นายอาเภอ กานัน

หมู่บา้ น

ผูใ้ หญ่บา้ น

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

ตาบล

การบริ หารราชการส่ วนท้องถิ่น สุ ขาภิบาลกรุ งเทพ สุ ขาภิบาลหัวเมือง

ภาพที่ 2.2 รูปแบบกำรบริหำรรำชกำรสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ (รัชกำลที่ 5) ที่มา : สมำน รังสิโยกฤษฎ์ .2543 : 22

28

การบริหารราชการสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ (รัชกาลที่ 6)

่านั้น "

การบริ หารราชการในสมัยรัชกาลที่ 6

ศึกษ าเท

การบริ หารราชการส่ วนกลาง กระทรวง

เสนาบดี

กา ร

การบริ หารราชการส่ วนภูมิภาค ภาค

อาเภอ

ยาล ัยสว

ตาบล

เพื่อ

จังหวัด

สมุหเทศาภิบาล

นดุส ิต

มณฑล

อุปราช

นายอาเภอ กานัน ผูใ้ หญ่บา้ น

"มห

าวิท

หมู่บา้ น

ผูว้ า่ ราชการเมือง

การบริ หารราชการส่ วนท้องถิ่น สุ ขาภิบาลกรุ งเทพ สุ ขาภิบาลหัวเมือง

ภาพที่ 2.3 รูปแบบกำรบริหำรรำชกำรสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ (รัชกำลที่ 6) ที่มา : สมำน รังสิโยกฤษฎ์ .2543 : 24

29

สรุป

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กำรบริ ห ำรรำชกำรไทยในอดี ต นั้ น สำมำรถกล่ ำ วได้ ว่ ำ เริ่ ม มี นั บ ตั้ ง แต่ สมั ย รำชอำณำจัก รน่ำนเจ้ำ ซึ่งมีก ำรจัดระเบีย บกำรบริหำรรำชกำรค่อนมีรูป แบบคล้ำยกั บ กำร บริหำรรำชกำรในปัจจุบันของไทยมำกที่สุด โดยแบ่งออกเป็นกำรบริหำรรำชกำรในส่วนกลำง มีอภิรัฐมนตรี รัฐมนตรีหรือเสนำบดี ปลัดกระทรวง อธิบดี เจ้ำกรมรับผิ ดชอบในกำรบริหำร รำชกำรตำมลำดับ ส่วนกำรบริหำรรำชกำรในภูมิภำคได้แบ่งเขตกำรบริหำรออกเป็น มณฑล สมัยกรุงสุโขทัยมีลักษณะเป็นกำรบริหำรแบบบิดำกับบุตรหรือแบบครอบครัว (Paternalism) กล่ำวคือ พระมหำกษัตริย์เปรียบเสมือนพ่อ ข้ำรำชกำรหรือข้ำรำชกำรบริพำร และประชำชน เปรียบเสมือนลูกหรือบุคคลในครอบครัว มีกำรแบ่งเขตกำรปกครองและกำรบริหำรรำชกำร ออกเป็น เขตรำชธำนี เมืองพระยำมหำนคร และประเทศรำช สมัย กรุงศรีอ ยุ ธ ยำมีก ำร ปกครองแบบเทวสิทธิ์นี้ ถือกติกำกำรบริหำรมำจำกขอมและอินดู แบ่งแยกผู้ปกครองกับผู้อยู่ ใต้ปกครองออกจำกกัน พระมหำกษัตริย์ถูกยกย่องเป็นเสมือนสมมติเทพเช่นพระอิศวรหรือ พระนำรำยณ์และกำรบริหำรแบบเทวสิทธิ์นี้ ทำให้ชนชั้นปกครองกลำยเป็นชนชั้นหนึ่งต่ำงหำก มีอภิสิทธิ์เสมือนเทพเจ้ำตำมคติของฮินดู ประชำชนกลำยเป็นผู้อยู่ใต้อำนำจและถูกปกครอง อย่ำงแท้จริงระบอบสมบูรณำญำสิทธิรำชย์ คือ กำเนิดจำกระบบนี้ และเป็นที่มำของลัทธิ นำยกับบ่ำวหรือทำสและระบบศักดินำ มีกำรแบ่งเขตกำรบริหำรรำชกำรออกเป็น เวียง วัง คลัง นำ สมั ย กรุง ธนบุ รี ยั งคงใช้ วิ ธี ก ำรบริ ห ำรรำชกำรแบบกรุ ง ศรีอ ยุ ธ ยำอยู่ ส่ ว นในสมั ย กรุ ง รัตนโกสินทร์พ ระบำทสมเด็ จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว รัชกำลที่ 5 ได้ท รงคำดกำรณ์ ถึ ง เหตุกำรณ์ที่จะเกิดขึน้ ในอนำคตได้อย่ำงถูกต้อง จึงได้ดำเนินนโยบำยเพื่อนำประเทศไทยให้พ้น วิกฤติกำรณ์จำกกำรคุกคำมทำงกำรเมือง และนำประเทศไทยสู่ควำมก้ำวหน้ำยุคใหม่ โดย กำรปฏิ รู ป ในด้ ำ นต่ ำ งๆ ให้ ทั น สมั ย รวมทั้ ง กำรปฏิ รู ป กำรบริ ห ำรรำชกำร (Administrative Reform) โดยมีกำรบริหำรรำชกำรคล้ำยกับของต่ำงประเทศโดยนำรูปแบบของกระทรวงมำใช้ ในกำรบริหรำชกำรไทย และยั งมีก ำรแบ่ งส่วนกำรบริห ำรรำชกำรออกเป็ นส่วนกลำง ส่วน ภูมภิ ำค และส่วนท้องถิ่น

30

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 2

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1. อธิบำยรูปแบบกำรบริหำรรำชกำรสมัยกรุงสุโขทัย 2. อธิบำยรูปแบบกำรบริหำรรำชกำรสมัยกรุงศรีอยุธยำ 3. อธิบำยรูปแบบกำรบริหำรรำชกำรสมัยกรุงธนบุรี 4. อธิบำยรูปแบบกำรบริหำรรำชกำรสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ 5. สังเครำะห์พัฒนำกำรของรูปแบบกำรบริหำรรำชกำรไทยในอดีต

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สมำน รังสิโยกฤษฎ์ และ สุธี สุทธิสมบูรณ์ . (2541). กำรบริหำรรำชกำร. กรุงเทพมหำนคร. สวัสดิกำรสำนักงำน ก.พ. สำนักงำน ก.พ. สมำน รั ง สิ โ ยกฤษฎ์ . (2543). กำรบริ ห ำรรำชกำรไทย อดี ต ปั จ จุ บั น และอนำคต. กรุงเทพมหำนคร. สำนักพิมพ์บรรณกิจ. ชัยอนันต์ สมุทวนิช. (2538). 100 ปี แห่งกำรปฏิรูประบบรำชกำร : วิวัฒนำกำรอำนำจรัฐและ อำนำจกำรเมือง. กรุงเทพมหำนคร. สถำบันนโยบำยกำรศึกษำ. สมพงษ์ เกษมสิน. (2515). กำรปกครองไทย. กรุงเทพมหำนคร. สำนักพิมพ์ไทยวัฒนำพำณิช.

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 3 หลักการในการจัดระเบียบบริหารราชการไทย

่านั้น "

เอกอนงค์ ศรีสำอำงค์

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

หลักกำรในกำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรไทยจะกล่ำวถึง ที่มำของระบบบริหำร รำชกำร อำนำจตำมตัวบทกฎหมำย ซึ่งประกอบไปด้วย กฎหมำยรัฐธรรมนูญ พระรำชบัญญัติ พระรำชกำหนด พระรำชกฤษฎีกำ กฎกระทรวง ประกำศของกระทรวง ข้อบังคับ และอำนำจ ตำมคำพิพำกษำของศำลและธรรมเนียมในกำรปฏิบัติรำชกำร หลักกำรในกำรแบ่งส่วนรำชกำร และกำรควบคุมกำรบริหำรรำชกำร

ที่มาของระบบบริหารราชการ

นดุส ิต

ที่มาของอานาจในการบริหารราชการ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

กำรบริหำรรำชกำรเป็นกำรดำเนินงำนเพื่อประโยชน์สุขของประชำชนทั้งประเทศ และในบำงกรณี กำรบริหำรรำชกำรจะใช้วิธีกำรดำเนินงำนอย่ำงธุรกิจเอกชนไม่ได้ จำเป็นต้อง มีกำรบังคับ เช่น กำรเก็บภำษีอำกร กำรจับกุมตรวจค้น กำรเวนคืนอสังหำริมทรัพย์ กำรเรียก เกณฑ์ต่ำง ๆ ตลอดจนกำรออกคำสั่งต่ำง ๆ เพื่อให้ประชำชนปฏิบัติตำม เป็นต้น ดังนั้นเพื่อให้ กำบริหำรรำชกำรดำเนินไปด้วยดี จึงจำเป็นจะต้องได้รับอำนำจกว้ำงขวำงกว่ำธุรกิจเอกชนมำก โดยทั่วไปแล้ว อำนำจในกำรบริหำรรำชกำรนั้น มีทั้งที่กำหนดไว้ในตัวบทกฎหมำย คำพิพำกษำของศำลและแบบธรรมเนียมในกำรปฏิบัติรำชกำร ซึ่งอำจเรียกรวมกันว่ำอำนำจที่ เป็นทำงกำร (Formal authority) และอำนำจบำรมี (Power) ซึ่งเป็นอำนำจที่จะทำให้ผู้อื่นปฏิบัติ ตำมโดยมิต้องออกคำสั่งหรือบังคับให้ทำ หรือทำให้ผู้รับคำสั่งปฏิบัติตำมคำสั่งด้วยควำมเต็มใจ ทั้งนี้ ก็เนื่องมำจำกบำรมีอันเกิดจำกกำรมีเกียรติภูมิ ทรัพย์สิน สถำนภำพทำงสังคม ควำมรู้ ควำมเชี่ยวชำญ ควำมเฉลียงฉลำด ควำมสำมำรถ อิทธิพลหรือภำวะครอบงำอื่น ๆ เป็นต้น ซึ่ง อำจรวมเรียกว่ำ อำนำจที่ไม่เป็นทำงกำร (Informal authority) แต่สำหรับกำรบริหำรรำชกำรนั้น ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของกำรใช้อำนำจตำมตัว บทกฎหมำย อำนำจตำมคำพิพำกษำของศำล และอำนำจตำมธรรมเนียมในกำรปฏิบัติรำชกำร

34

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

หรือที่เรียกว่ำ อำนำจที่เป็นทำงกำร ดังกล่ำวข้ำงต้น ในที่นี้จงึ จะกล่ำวเฉพำะที่มำของอำนำจใน กำรบริ ห ำรรำชกำรที่ เป็ น ทำงกำรเท่ ำนั้ น โดยจะแยกออกเป็ น อ ำนำจตำมตั ว บทกฎหมำย อำนำจตำมคำพิพำกษำของศำลและแบบธรรมเนียมในกำรปฏิบัติรำชกำร 1.1 อานาจตามตัวบทกฎหมาย ที่มำของอำนำจในกำรบริหำรรำชกำรที่สำคัญ ที่สุดก็คือตัวบทกฎหมำย ซึ่ง ได้แก่กฎหมำยรัฐธรรมนูญ พระรำชบัญญัติ พระรำชกำหนด พระรำชกฤษฎีกำ กฎกระทรวง ประกำศของกระทรว ข้อบังคับ ตลอดจนข้อบัญ ญั ติขององค์กำรบริหำรส่วนท้องถิ่น ตัวบท กฎหมำยเหล่ำนี้มีฐำนะไม่เท่ำเทียมกัน กล่ำวคือ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมำยที่มีฐำนะสูงสุดเหนือ กฎหมำยทั้งหลำย ถัดลงมำก็คือ พระรำชบัญ ญั ติ พระรำชกำหนดซึ่งมีฐำนะสูงกว่ำพระรำช กฤษฎีกำ และพระรำชกฤษฎีกำมีฐำนะสูงกว่ำกฎกระทรวง ลดหลั่นกันไปตำมลำดับ ผลแห่ง กำรที่กฎหมำยมีฐำนะไม่เท่ำเทียมกันมีอยู่ว่ำ กฎหมำยที่มีฐำนะสูงกว่ำหรือเท่ำเทียมกัน อำจ เปลี่ยนแปลงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมำยที่มีฐำนะต่ำกว่ำหรือเท่ำเทียมกันได้ แต่กฎหมำยที่มี ฐำนะต่ำกว่ำจะแก้ไขเปลี่ยนแปลง ยกเลิก หรือขัดแย้งต่อกฎหมำยที่มีฐำนะสูงกว่ำไม่ได้ ซึ่งจะ แยกพิจำรณำตำมลำดับ ดังนี้ 1) รัฐ ธรรมนู ญ รัฐ ธรรมนูญ เป็ นกฎหมำยที่ ก ำหนดระเบี ย บแห่งอำนำจ อธิป ไตยซึ่งเป็นอำนำจสูงสุดของประเทศ และเป็นกฎหมำยที่กำหนดวิธีกำรในกำรปกครอง ประเทศอันเป็นรำกฐำนของอำนำจในกำรบริหำรรำชกำร เช่น กำรกำหนดรูปของรัฐ ฐำนะของ พระมหำกษัตริย์ ฐำนะและหน้ำที่ของผู้ใช้อำนำจอธิป ไตยและสถำบันที่เกี่ย วข้อง ตลอดจน ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรัฐกับประชำชน เป็นต้น 2) พระราชบั ญ ญั ติ พระรำชบั ญ ญั ติ เป็ น กฎหมำยที่ อ อกโดยฝ่ ำ ยนิ ติ บัญญัติกำรตรำพระรำชบัญญัตินั้นจะมีได้หรือทำได้โดยได้รับคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภำ และพระมหำกษัตริย์ท รงลงพระปรมำภิไธย และประกำศในรำชกิจจำนุเบกษำใช้บังคับ เป็น กฎหมำยได้ พระรำชบัญญัติที่เป็นที่มำของอำนำจในกำรบริหำรรำชกำรนั้น มีอยู่มำกมำยแต่ที่ ส ำคั ญ ๆ ได้ แก่ พระรำชบั ญ ญั ติ ระเบี ย บบริห ำรรำชกำรแผ่ น ดิ น พระรำชบั ญ ญั ติ ป รับ ปรุ ง กระทรวง ทบวง กรม พระรำชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บข้ ำ รำชกำรพลเรื อ นฝ่ ำ ยต่ ำ ง ๆ เป็ น ต้ น พระรำชบัญญัติต่ำง ๆ เหล่ำนีไ้ ด้กำหนดวิธีกำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำร กำหนดอำนำจหน้ำที่ ของหน่วยงำนหรือส่วนรำชกำรต่ำง ๆ ตลอดจนอำนำจหน้ำที่ของข้ำรำชกำรหรือผู้ปฏิบัติ งำน ฝ่ำยต่ำง ๆ ด้วย ในกรณีที่มีกำรเปลี่ยนรัฐบำลโดยกำรปฏิวัติหรือมีปฏิรูป คณะปฏิวัติหรือ คณะปฏิรูปอำจมีควำมจำเป็นจะต้องออกกฎหมำยใหม่ขึ้นมำใช้หรือมีควำมจำเป็นจะต้องแก้ไข

35

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เพิ่มเติมกฎหมำยที่มีอยู่แล้วให้เหมำะสมยิ่งขึน้ โดยรีบด่วน แต่โดยที่ยังไม่มีรัฐสภำที่จะทำหน้ำที่ นิติบัญญัติ คณะปฏิวัติหรือคณะปฏิรูปก็จะออกกฎหมำยหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมำยในรูปของ ประกำศของคณะปฏิวัติหรือประกำศของคณะปฏิวัติขึ้นใช้บังคับ ประกำศของคณะปฏิวัติหรือ ประกำศของคณะปฏิรูป มีฐ ำนะเท่ำกั บ พระรำชบัญ ญั ติ กำรเปลี่ยนแปลงแก้ไข หรือยกเลิก ประกำศของคณะปฏิ วั ติ ห รือ ประกำศของคณะปฏิ รูป จะต้ อ งออกเป็ น พระรำชบั ญ ญั ติห รื ออกเป็นประกำศของคณะปฏิวัติหรือประกำศของคณะปฏิรูปด้วยกันประกำศของคณะปฏิวัติ และประกำศของคณะปฏิ รู ป จึ ง เป้ น ที่ ม ำของอ ำนำจในกำรบริ ห ำรรำชกำรเช่ น เดี ย วกั บ พระรำชบัญญัติ นอกจำกนั้น ยังมีคำสั่งของนำยกรัฐมนตรี ซึ่งออกโดยใช้อำนำจพิเศษตำมที รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญกำรปกครองได้ให้อำนำจไว้ กล่ำวคือ รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญกำร ปกครองบำงฉบับ จะให้อำนำจพิเศษแก่นำยกรัฐมนตรี ในกรณีที่นำยกรัฐมนตรีเห็นเป็นกำร จำเป็นเพื่อประโยชน์ในกำรป้องกัน ระงับหรือปรำบปรำมกำรกระทำอันเป็นกำรบ่อนทำลำย ควำมมั่นคงของรำชอำณำจักร รำชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือรำชกำรแผ่นดิน หรือ กำรกระทำอันเป็นกำรก่อกวนหรือคุกคำมควำมสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชำชน หรือกำรกระทำอันเป็นกำรทำลำยทรัพยำกรของประเทศหรือเป็นกำรบั่นทอนสุขภำพอนำมัย ของประชำชน ให้นำยกรัฐมนตรีมีอำนำจสั่งกำรหรือกระทำกำรใดๆ ก็ได้ และให้ถือว่ำคำสั่ง หรือกำรกระท ำของนำยกรัฐมนตรี รวมทั้งกำรปฏิบัติตำมคำสั่งดังกล่ำว เป็นคำสั่งหรือกำร กระทำหรือกำรปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมำยคำสั่งของนำยกรัฐมนตรี จึงมีผลบังคับเช่นเดียวกับ กฎหมำย และเป็นที่มำของอำนำจในกำรบริหำรรำชหำรทำงหนึ่งอีกเช่นกัน 3) พระราชกาหนด พระรำชกำหนดเป็นกฎหมำยซึ่งออกโดยฝ่ำยบริหำร กล่ำวคือ ในกรณีที่มีเหตุฉุกเฉินหรือมีควำมจำเป็นรีบด่วนในอันที่จะรักษำควำมมั่นคงของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสำธำรณะต่ำง ๆ และจะเรียกประชุมรัฐสภำให้ทันท่วงทีมิได้ หรือแม้แต่ในสมัย ประชุมรัฐสภำ อำจมีควำมจำเป็นต้องตรำกฎหมำยเกี่ยวกับภำษีอำกรหรือเงินตรำซึ่งจะต้องได้รับ กำรพิจำรณำโดยด่วนหรือลับ เพื่อรักษำผลประโยชน์ของรัฐ ในกรณีเช่นนี้พระมหำกษัตริย์จะทรง ตรำพระรำชก ำหนดให้ ใช้ ดั งพระรำชบั ญ ญั ติ ก็ ได้ เมื่ อได้ ประกำศใช้ พระรำชก ำหนดแล้ ว ให้ คณะรัฐมนตรีเสนอพระรำชกำหนดต่อรัฐสภำโดยไม่ชักช้ำ ถ้ำรัฐสภำอนุมัติ ก็ให้พระรำชกำหนด นั้นตกไป แต่ทั้งนี้ ไม่กระทบกระเทือนถึงกิจกำรที่เป็นไประหว่ำงที่ใช้พระรำชกำหนดนั้น จึงเห็นได้ ว่ำ พระรำชกำหนดจะมีระยะเวลำสั้นมำก เพรำะหำกไม่มีผลใช้บังคับเป็นพระรำชบัญญัติก็จะมีผล เป็นกำรยกเลิกไปภำยหลังที่นำเสนอรัฐสภำพิจำรณำแล้วแต่ไม่ได้รับอนุมัติ พระรำชกำหนดจึงเป็นี่

36

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

มำของอำนำจในกำรบริหำรรำชกำรเช่นเดียวกับพระรำชบัญญัติ แต่มีไม่มำกนักและมีระยะเวลำสั้น มำกดังได้กล่ำวมำแล้ว 4) พระราชกฤษฎี ก า พระรำชกฤษฎี ก ำเป็ น กฎหมำยซึ่ งออกโดยฝ่ ำ ย บริหำรตำมที่รัฐธรรมนูญ หรือพระรำชบัญ ญั ติให้อำนำจไว้ พระรำชกฤษฎีกำเป็นกฎหมำยที่ บังคับแก่ประชำชนโดยทั่วไปเช่นเดียวกับพระรำชบัญญัติ แต่เป็นกฎหมำยที่กำหนดรำยละเอียด รองลงไปจำกรัฐธรรมนูญหรือพระรำชบัญญัติอีกทีหนึ่ ง เพรำะกำรตรำพระรำชกฤษฎีกำต้อง อำศัยอำนำจตำมรัฐธรรมนูญหรือพระรำชบัญญัติฉบับใดฉบับหนึ่ง และต้องไม่ขัดกับกฎหมำย ที่ออกโดยฝ่ำยนิติบัญญัติ นอกจำกนั้น พระรำชบัญญัติบำงฉบับจะใช้บังคับได้ต่อเมื่อมีพระรำช กฤษฎี ก ำก ำหนดให้ ใช้ พระรำชกฤษฎี ก ำที่ เป็ น ที่ ม ำของอ ำนำจในกำรบริห ำรรำชกำรมี อ ยู่ มำกมำยเช่นเดียวกับพระรำชบัญญัติ เพรำะเป็นรำยละเอียดของพระรำชบัญญัติ เช่น พระรำช กฤษฎีกำแบ่งส่วนรำชกำรในระดับ กรม ซึ่งออกตำมพระรำชบัญ ญั ติบ ริหำรรำชกำรแผ่นดิน พระรำชกฤษฎีกำว่ำด้วยระเบียบข้ำรำชกำรพลเรือนในพระองค์ซึ่งออกตำมพระรำชบัญ ญั ติ ระเบียบข้ำรำชกำรพลเรือน เป็นต้น 5) กฎกระทรวง กฎกระทรวงเป็ น กฎหมำยที่ อ อกโดยฝ่ ำยบริ ห ำรโดย รัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงเป็นผู้ออกในนำมของกระทรวง เพื่อบังคับใช้แก่ประชำชนทั่วไปตำมที่ พระรำชบั ญ ญั ติ ห รื อ พระรำชกฤษฎี ก ำให้ อ ำนำจไว้ กฎกระทรวงเป็ น กฎหมำยที่ ก ำหนด รำยละเอียดที่จะต้องปฏิบัติตำมพระรำชบัญญัติหรือพระรำชกฤษฎีกำอีกชัน้ หนึ่ง สำนักนำยกรัฐมนตรีซึ่งมีฐำนะเทียบเท่ำกระทรวง ก็มีอำนำจออกกฎสำนัก นำยกรัฐมนตรีเช่นเดียวกับกฎกระทรวง เช่น กฎสำนักนำยกรัฐมนตรีว่ำด้วยเครื่องแบบของ ข้ำรำชกำรพลเรือน เป็นต้น นอกจำกนี้ ยังมีกฎ กพ. ซึ่งมีนำยกรัฐมนตรีเป็นประธำน กพ. (กพ. ย่ อ มำจำกคณะกรรมกำรข้ ำ รำชกำรพลเรื อ น) เป็ น ผู้ อ อกตำมพระรำชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บ ข้ำรำชกำรพลเรือนโดยควำมเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ซึ่งถือเป็นข้อยกเว้นจำกหลักกำรออก กฎกระทรวงที่ส่วนรำชกำรที่มีฐำนะต่ำกว่ำกระทรวงเป็นผู้ออก 6) ประกาศของกระทรวง นอกจำกกฎกระทรวงแล้ ว ในบำงกรณี กฎหมำยได้ให้อำนำจแก่รัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงที่จะออกประกำศเพื่อบังคับกำรตำมกฎหมำย อันใดอันหนึ่งและกำหนดเงื่อนไขในกำรปฏิบัติหรืองดเว้นกำรปฏิบัติ เช่นประกำศของกระทรวง พำณิ ช ย์ ห้ ำ มน ำสิ น ค้ ำ บำงอย่ ำ งเข้ ำ มำในรำชอำณำจั ก ร ซึ่ ง ออกโดยอำศั ย อ ำนำจตำม พระรำชบัญ ญั ติห้ำมนำเข้ำมำหรือส่งออกไปนอกรำชอำณำจัก รซึ่งสินค้ำบำงอย่ำง เป็นต้น ประกำศของกระทรวงพำณิชย์เช่นนี้ถือเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมำย เพรำะออกโดยอำศัยอำนำจ

37

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ของกฎหมำย แต่ ถ้ ำเป็ น ประกำศข้อ รำชกำรให้ ป ระชำชนทรำบ โดยมิ ได้ อ ำศั ย อ ำนำจของ กฎหมำย ก็ไม่ถือว่ำเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมำย นอกจำกรัฐ มนตรี ว่ ำกำรกระทรวงแล้ ว พระรำชบั ญ ญั ติ บ ำงฉบั บ ยั งให้ อำนำจแก่คณะกรรมกำรซึ่งตั้งขึ้นตำมพระรำชบัญญัตินั้นที่จะออกประกำศกำหนดเงื่อนไขใน กำรใช้บังคับพระรำชบัญญัตินั้นได้ เช่น ประกำศของคณะกรรมกำรกลำงป้องกันกำรค้ำกำไร เกินควร ประกำศของคณะกรรมกำรส่วนจังหวัดป้องกันกำรค้ำกำไรเกินควร ซึ่งออกโดยอำศัย อำนำจตำมพระรำชบัญญัติป้องกันกำรค้ำกำไรเกินควร เป็นต้น ประกำศเช่นนี้มีลักษณะเป็น ส่วนหนึ่งของกฎหมำยเช่นกัน 7) ข้อบังคับ พระรำชบัญญัติบำงฉบับได้ให้อำนำจแก่เจ้ำพนักงำนระดับต่ำ กว่ำรัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงที่จะออกข้อบังคับอันมีผลบังคับแก่ประชำชน เช่นพระรำชบัญญัติ จรำจรทำงบก ให้อำนำจแก่เจ้ำพนักงำนจรำจรออกข้อบังคับได้ในกรณีต่ำง ๆ ตำมที่ระบุไว้ใน พระรำชบัญญัตินั้น พระรำชบัญญัติเทศบำลให้อำนำจแก่เทศบำลตรำเทศบัญญัติเพื่อบังคับแก่ ประชำชนในเขตเทศบำลนัน้ เป็นต้น ข้อบังคับหรือข้อบัญญัติดังกล่ำวเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมำย นอกจำกที่ ม ำของกฎหมำยดั ง กล่ ำ วข้ ำ งต้ น แล้ ว ยั ง ปรำกฏว่ ำ ได้ มี พระรำชบัญญัติบำงฉบับได้กำหนดไว้ว่ำ กำรปฏิบัติงำนบำงอย่ำงตำมพระรำชบัญญัติดังกล่ำว ในบำงกรณีจะต้องได้รับอนุมัติจำกคณะรัฐมนตรี หรือโดยควำมเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี เช่น พระรำชบัญญัติระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้ให้อำนำจแก่นำยกรัฐมนตรีใน ฐำนะหัวหน้ำรัฐบำลที่จะแต่งตั้งข้ำรำชกำรไปปฏิบั ติรำชกำรในทุกกระทรวงทบวงกรมได้ แต่ถ้ำ เป็นกำรแต่งตั้งข้ำรำชกำรตั้งแต่ตำแหน่งอธิบดีหรือเทียบเท่ำขึ้นไป ต้องได้รับควำมเห็นชอบจำก คณะรัฐมนตรี พระรำชบัญ ญั ติข้ำรำชกำรพลเรือนฉบับปัจจุบัน กำหนดไว้ว่ำ กำรบรรจุและ แต่งตั้งข้ำรำชกำรระดับ 10 และระดับ 11 ให้นำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจำรณำอนุมัติ เป็นต้น ซึ่ง ในปัจจุบันนี้มีแนวโน้มว่ำพระรำชบัญญัติตำ่ งๆ จะกำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้พิจำรณำอนุมัติ หรือให้ควำมเห็นชอบกำรปฏิบัติกำรต่ำงๆ ตำมพระรำชบัญญัตินั้นๆ มำกขึ้น ดังนั้น ถ้ำเป็นมติ คณะรั ฐ มนตรี ต ำมที่ ก ฎหมำยให้ อ ำนำจไว้ ก็ เ ป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของกฎหมำย แต่ ถ้ ำ เป็ น มติ คณะรัฐมนตรีที่มิได้มีกฎหมำยให้ อำนำจไว้ ก็ไม่ถือว่ำเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมำย เป็นแต่เพียง แนวทำงในกำรปฏิบัติรำชกำรของข้ำรำชกำรหรือหน่วยรำชกำรเท่ำนั้น

38

1.2 อ านาจตามค าพิ พ ากษาของศาลและแบบธรรมเนี ย มในการปฏิ บั ติ ราชการ

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

นอกจำกตัวบทกฎหมำยแล้ว คำพิพำกษำของศำล และแบบธรรมเนียมในกำร ปฏิบัติรำชกำร ก็เป็นที่มำของอำนำจในกำรบริหำรรำชกำรอีกทำงหนึ่งเช่นกัน คือ 1) คาพิพากษาของศาล คำพิพำกษำของศำลเป็นกำรใช้อำนำจตุลำกำร พิจำรณำพิพำกษำอรรถคดีให้เป็นไปตำมกฎหมำย เมื่อศำลได้ตัดสินคดีควำมไปในทำงใดแล้ว ย่อมเป็นข้อผูกมัดที่จะต้องบังคับให้เป็นไปตำมคำพิพำกษำนั้น ๆ เช่น กำรบังคับให้ชำระหนี้หรือ ชดใช้ค่ำเสียหำยตำมคำพิพำกษำของศำล เป็นต้น คำพิพำกษำของศำล จึงเป็นที่มำของอำนำจใน กำรบริหำรรำชกำรทำงหนึ่ง 2) แบบธรรมเนียมในการปฏิบัติราชการ ในกรณีที่กฎหมำยให้อำนำจแก่ เจ้ำพนักงำนหรือเจ้ำหน้ำที่ใช้ดุลพินิจในกำรพิจำรณำตัดสินใจในเรื่องใดได้ เจ้ำพนักงำนหรือ เจ้ำหน้ำที่มักจะใช้ ดุลพินิจตำมแบบธรรมเนียมในกำรปฏิบัติรำชกำรที่แล้วๆ มำเป็นหลัก เช่น กำรแต่งตัง้ ข้ำรำชกำรให้ดำรงตำแหน่งในระดับที่สูงขึ้นหรือเลื่อนตำแหน่ง ส่วนรำชกำรต่ำงๆ ส่วน ใหญ่จะถืออำวุโสเป็นหลัก เป็นต้น แบบธรรมเนียมในกำรปฏิบัติรำชกำรจึงเป็นที่มำของอำนำจ ในกำรบริหำรรำชกำรทำงหนึ่ง นอกจำกนั้น มักจะปรำกฏอยู่เสมอว่ำ นำยกรัฐมนตรีจะแต่งตั้งคณะที่ปรึกษำ หรือที่ปรึกษำของนำยกรัฐมนตรี เพื่อช่วยกลั่นกรองงำนในด้ำนต่ำงๆ เช่น ด้ำนบริหำร ด้ำน กฎหมำย ด้ำนเศรษฐกิจ เป็นต้น ซึ่งอำจถือได้ว่ำเป็นแบบธรรมเนียมในกำรปฏิบัติรำชกำรอย่ำง หนึ่งได้เช่นกัน

าวิท

การแบ่งส่วนราชการ

"มห

กำรแบ่งส่วนรำชกำร (Organizing) ตำมควำมหมำยที่เข้ำใจกันโดยทั่วไป หมำยถึง กำรแบ่งหน้ำที่ควำมรับผิดชอบในกำรบริหำรประเทศออกเป็นส่วนต่ำง ๆ และซอยแบ่งหน้ำที่ ลดหลั่นกันไปตำมลำดับ ตั้งแต่สว่ นที่ใหญ่ที่สุดแบ่งเป็นกระทรวงและทบวง แต่ละกระทรวงและ ทบวงแบ่งออกเป็นกรม กรมแบ่ งออกเป็นกอง กองแบ่งออกเป็นแผนก หรือแบ่งเป็นกำรภำยใน ออกเป็นฝ่ำยหรืองำน จนกระทั่งถึงส่วนที่เล็กที่สุด คือ ตำแหน่งซึ่งเป็นกลุ่มหน้ำที่ที่มอบหมำยให้ผู้ หนึ่งผูใ้ ดรับผิดชอบ ในทำงปฏิบัติกำรแบ่งส่วนรำชกำรหมำยถึงกำรปรับปรุง เปลี่ยนแปลง เพิ่ม ลด ส่วน รำชกำรระดับต่ำง ๆ เพื่อสนองนโยบำยในกำรดำเนินงำนและวัตถุประสงค์ของหน่วยงำนนั้น ๆ

39

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

นอกจำกนั้ น กำรแบ่ ง ส่ ว นรำชกำรยั ง คลุ ม ไปถึ ง กำรก ำหนดจ ำนวนต ำแหน่ ง ซึ่งเปรียบเสมือนส่วนรำชกำรชั้นต้นที่ก่อตัวขึ้นเป็นส่วนรำชกำรระดับต่ำง ๆ และจำเป็นต้อง พิจำรณำประกอบในกำรแบ่งส่วนรำชกำรทุกครั้งไปด้วย ทั้งนี้ รวมถึงกำรพิจำรณำในแง่ของอำนำจหน้ำที่และควำมสัมพันธ์ระหว่ำงส่วน รำชกำร ตลอดจนกำรประสำนงำนที่ จ ะต้ อ งจั ด ให้ มี ขึ้ น เมื่ อ มี ก ำรแบ่ งกำรบริ ห ำรรำชกำร ออกเป็นส่วนย่อย ซึ่งเรื่องต่ำง ๆ เหล่ำนีอ้ ยู่ในขอบเขตของกำรแบ่งส่วนรำชกำรด้วยเช่นกัน 1. ความจาเป็นในการแบ่งส่วนราชการ กำรแบ่งส่วนรำชกำรออกเป็นส่วนต่ำงๆ ดังได้กล่ำวมำแล้วกัน ถ้ำพิจำรณำใน ด้ำนเหตุผลและควำมจำเป็นแล้ว อำจสรุปได้ดังนี้ 1) กำรแบ่งส่วนรำชกำรเป็นกำรแบ่งแยกหน้ำที่ตำมลักษณะควำมชำนำญ เฉพำะด้ ำ น (Specialization) เช่ น งำนด้ ำ นเกษตรหรื อ งำนด้ ำ นสำธำรณสุ ข ก็ จั ด รวมไว้ ใ น กระทรวงเดียวกัน กำรรวมหน้ำที่อย่ำงเดียวกัน ไว้ด้วยกันเช่นนี้ ย่อมมองเห็นควำมมุ่งหมำยได้ ชัด เจน และสำมำรถระดมทรัพ ยำกรแต่ ละด้ ำนดำเนิ นงำนให้ บ รรลุวัต ถุ ป ระสงค์ได้ อย่ำงมี ประสิทธิภำพ 2) กำรแบ่ ง ส่ ว นรำชกำรเป็ น เรื่ อ งที่ ต้ อ งเปลี่ ย นแปลงแก้ ไ ขอยู่ เ สมอ โดยเฉพำะกำรเปลี่ยนแปลงหน้ำที่และควำมรับผิดชอบของส่วนรำชกำรระดับกองในกรมต่ำง ๆ ซึ่งจำเป็นจะต้องทบทวนปรับปรุงให้สอดคล้องกับหน้ำที่และควำมรับผิดชอบที่เพิ่มมำกขึ้น 3) กำรแบ่งส่วนรำชกำรเพื่อประโยชน์ในกำรสอดแรกเทคนิคและวิธีก ำร บริห ำรงำนสมั ย ใหม่ เพื่ อ ป้ อ งกั น มิ ให้ ก ำรบริห ำรรำชกำรล้ ำหลั งกำรบริห ำรงำนในส่ วนอื่ น จนเกินไป 4) กำรแบ่งส่วนรำชกำรช่วยให้เกิดควำมคล่องตัวในกำรปฏิบัติงำน และ สำมำรถปรับให้เข้ำกับสภำพแวดล้อมทำงกำรบริหำรได้ 5) กำรแบ่งส่วนรำชกำรเป็นสัญ ลักษณ์ที่แสดงถึงควำมเจริญ เติบโต และ กำรดำรงอยู่ของส่วนรำชกำร 2. หลักการแบ่งส่วนราชการ 1) การแบ่ งส่ ว นราชการต้ อ งเหมาะสมกั บ ความมุ่ งหมาย ปั ญ หา และ สภาพแวดล้อมของหน่วยราชการ (1) ความมุ่งหมายและหน้าที่ความรับผิดชอบของหน่วยราชการ หน่วย รำชกำรที่มีควำมมุ่งหมำย หน้ำที่ควำมรับผิดชอบต่ำงกัน ย่อมจำเป็นต้องประกอบด้วยส่วน รำชกำรที่ต่ำงกัน เพื่อให้สำมำรถปฏิบัติงำนได้ตำมมุ่งหมำย หน้ำที่ควำมรับผิดชอบของแต่ละ

40

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

หน่ ว ยรำชกำร เช่ น กรมกำรฝึ ก หั ด ครู แ ละกรมสรรพำกร มี ค วำมมุ่ ง หมำยหน้ ำ ที่ ค วำม รับผิดชอบต่ำงกัน ควรแบ่งส่วนรำชกำรต่ำงกัน เป็นต้น (2) ปั ญ หาของหน่วยราชการ ถึงแม้ว่ำหน่วยรำชกำร 2 แห่งจะมีหน้ำที่ และควำมรับผิดชอบอย่ำงเดียวกันก็ตำม ถ้ำมีปัญหำต่ำงกันก็อำจจะต้องแบ่งส่วนรำชกำรให้ ต่ำงกัน เพื่อจะได้ปฏิบัติงำนให้ได้ผลดี เช่น หน่วยรำชกำรหนึ่งมีปัญ หำเกี่ยวกับเจ้ำหน้ำที่ที่มี ควำมรู้และคุณวุฒิต่ำ ไม่เหมำะสมกับงำนที่จะปรับปรุงใหม่ แต่ถ้ำจะให้เจ้ำหน้ำที่เหล่ำนั้นออก จำกรำชกำร ก็ไม่อำจกระทำได้ เพรำะกฎหมำยไม่เปิดโอกำสให้ปฏิบัติเช่นนั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ก็ อำจจำเป็นต้องมีส่วนรำชกำรที่ทำหน้ำที่ให้คำปรึกษำ อบรม แต่ถ้ำหน่วยรำชกำรนั้นมีเจ้ำหน้ำที่ ที่มีควำมรู้และคุณวุฒิเหมำะสมแล้ว ก็ไม่จำเป็นต้องมีส่วนรำชกำรดั งกล่ำวหรือในกรณีที่ส่วน รำชกำรใดมีกำรทุจริตกันมำก ก็อำจจำเป็นต้องมีสว่ นรำชกำรที่ทำหน้ำที่คอยตรวจสอบป้องกัน กำรทุจริต เป็นต้น (3) สภาพแวดล้ อ ม รวมทั้ ง ลั ก ษณะทางสั ง คมและลั ก ษณะทาง ภูมิศาสตร์ บำงครั้งสภำพแวดล้อมดังกล่ำวเป็นตัวสำคัญทำให้กำรแบ่งส่วนรำชกำรมีลักษณะ อย่ำงหนึ่งอย่ำงใดเฉพำะ ส่วนสภำพแวดล้อมทำงภูมิศำสตร์ เช่น กำรคมนำคม ก็มีผลต่อกำร แบ่งส่วนรำชกำรเช่นกัน กล่ำวคือ ในบำงครั้งอำจจำเป็นต้องแบ่งส่วนรำชกำรให้มีจำนวนมำก เมื่อกำรคมนำคมไม่สะดวก เพื่อจะได้ไปตั้งในท้องถิ่นที่สะดวกแก่กำรปฏิบัติรำชกำรและติดต่อ ได้ง่ำย แต่ถ้ำคมนำคมไม่สะดวก สำมำรถติดต่อกับศูนย์กลำงได้ง่ำย ก็อำจแบ่งส่วนรำชกำรให้ มีที่ทำกำรอยู่ในศูนย์กลำง โดยให้มีสว่ นรำชกำรน้อยลงได้ 2) ส่วนราชการย่อยที่จัดแบ่งให้แก่กรมหรือหน่วยราชการใดต้องคลุมถึง หน้าที่สาคัญของกรมหรือหน่วยราชการนั้นทุกอย่าง กล่ำคือ หน้ำที่และควำมรับของส่วน รำชกำรย่อยรวมกัน ควรคลุมและสอดคล้องกับหน้ำที่และควำมรับผิดชอบของส่วนรำชกำร ใหญ่ กล่ำวคือ หน้ำที่และควำมรับ ผิด ชอบของกรม และในทำนองเดียวกัน หน้ำที่และควำม รับผิดชอบของแผนกหรือหน่วยงำนภำยในกองรวมกันควรคลุมและสอดคล้องกั บหน้ำที่และ ควำมรับ ผิด ชอบของกอง และต้ องพิจำรณำตั ดหน้ำที่และควำมรับ ผิดชอบที่ไม่ จำเป็นออก เพรำะจะทำให้สิ้นเปลืองค่ำใช้จ่ำยโดยใช่เหตุ และควรเพิ่มหน้ำที่และควำมรับผิดชอบที่ยังขำด อยู่ ล งในกองหรือ แผนกหรือ หน่ ว ยงำน เพื่ อ ให้ เป็ น ไปตำมหลั ก เกณฑ์ ดังกล่ ำวข้ำงต้น ทั้ งนี้ เพื่อให้กรมหรือหน่วยรำชกำรมีส่วนรำชกำรย่อยเหมำะสมที่จะปฏิบัติงำนให้สำเร็จได้ควำมมุ่ง หมำยต่อไป 3) การจัด กลุ่ มงานต้อ งสั ม พันธ์และสอดคล้อ งกั น กำรแบ่งงำนออกเป็น กลุ่มนั้น จะต้องถือหลักว่ำงำนที่มีควำมสัมพันธ์หรือคล้ำยคลึงกัน ควรจะรวมอยู่ในแผนกหรือ

41

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กองหรือหน่วยงำนเดียวกัน เพื่อให้เกิดกำรประสำนงำนที่ดีและผูป้ ฏิบัติงำนมีควำมชำนิชำนำญ ในงำน เป็นผลให้งำนมีประสิทธิภำพ และโดยกลับกันงำนที่ไม่มีควำมสัมพันธ์กันหรือคล้ำยคลึง กัน ควรแยกกั น ในกรมใดหรือหน่วยงำนใดมีลักษณะงำนแตกต่ำงกันมำกอำจจะต้องมีส่วน รำชกำรหรือหน่วยงำนมำกขึ้น แต่ควรระวังไม่ให้มีส่วนรำชกำรมำกเกินควำมจำเป็นเพรำะ จำเป็นเพรำะจะทำให้เสียค่ำใช้จ่ำยมำก และอำจทำให้กำรประสำนงำนไม่มีประสิทธิภำพตำม ควร เพรำะยิ่งมีส่วนรำชกำรมำก กำรประสำนงำนก็ยิ่งทำได้ยำกมำกขึ้นเท่ำนั้น กำรจัดกลุ่มงำน อำจกระทำได้ 5 วิธี (1) ถื อ ความมุ่ งหมายหรื อ วั ต ถุ ป ระสงค์ (Purpose) เป็ นหลั ก โดยรวม หน้ ำที่ ควำมรั บ ผิ ด ชอบ ลั ก ษณะ และกิ จ กรรมที่ ช่ ว ยให้ ก รมหรื อ หน่ ว ยรำชกำรส ำเร็ จ วัตถุประสงค์อย่ำงหนึ่ง ๆ เข้ำด้วยกันเป็นส่วนรำชกำรหรือหน่วยงำนเดียวกัน (2) ถือกระบวนการ (Process) เป็นหลัก เป็นกำรจัดกลุ่มงำนตำมขั้นตอน ของกำรปฏิบัติงำน (3) ถือ เวลาหรือกะ (Shift) เป็นหลัก บำงครั้งเพื่อควำมสะดวกแก่กำร ผลัดเปลี่ยนกันปฏิบัติงำน อำจไม่จัดกลุ่มงำนออกเป็นแผนกหรือหน่วยงำนแต่จะแบ่งเป็น “เวร” หรือ “กะ” กำรจั ด กลุ่ ม งำนโดยวิธีนี้ มั ก จะใช้ในกรณี ต้ อ งปฏิ บั ติ งำนเกิ น กว่ำเวลำรำชกำร ธรรมดำ เช่น ต้องปฏิบัติงำนตลอด 24 ชั่วโมง และเป็นลักษณะงำนที่สำมำรถใช้บุคคลกลุ่ม เดียวกันผลัดเปลี่ยนกันได้ (4) ถือ เขตพื้นที่ (Area) เป็ นหลั ก ได้แก่กำรแบ่งกลุ่มงำนออกตำมเขต ภูมิศำสตร์ เช่น แบ่งออกเป็นภำค เขต เป็นต้น เพื่อควำมสะดวกแก่กำรปฏิบัติงำนในภำคหรือ เขตนั้น ๆ (5) ถือผู้รับบริการ (Clientele) เป็นหลัก ได้แก่กำรจัดกลุ่มงำนตำมชนิด หรือประเภทของผูร้ ับบริกำร 4) การจัดแบ่ งส่ วนราชการต้อ งพิ จารณาถึ งปริมาณงานว่า ควรจะเป็ น ส่วนราชการระดับใด หมำยควำมว่ำ จะต้องพิจำรณำถึงปริมำณงำนว่ำ ควรจะเป็นระดับกอง หรือแผนก กล่ำวคือ ถ้ำกลุ่มใดมีปริมำณงำนน้อยไม่สมควรจะเป็นส่วนรำชกำรใหญ่ก็จัดให้เป็น ส่วนรำชกำรเล็กลงไป เช่น กลุ่มงำนหนึ่งมีปริมำณงำนไม่ถึงที่จะเป็นหน่วยงำนระดับแผนก ก็จัด ให้เป็นหน่วยงำนย่อยในแผนกที่มีหน้ำที่และควำมรับผิดชอบสัมพันธ์กันหรือเกี่ยวข้องกันมำก ที่สุด ทั้งนี้เพื่อให้เกิดมำตรฐำนที่ใกล้เคียงกัน ซึ่งจะมี ผลต่อกำรกำหนดระดับ ตำแหน่งต่อไป ส ำหรับ หลั ก เกณฑ์ ที่จะก ำหนดว่ำ ปริมำณงำนแค่ไหนควรจะเป็นกองหรือ แผนกนั้น คณะที่ ปรึกษำระเบียบบริหำรของนำยกรัฐมนตรี เคยกำหนดไว้ว่ำส่วนรำชกำรที่จะต้องเป็นกองนั้น

42

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

จะต้ อ งประกอบด้ ว ยต ำแหน่ งต่ ำง ๆ ไม่ ต่ ำกว่ำ 15 ต ำแหน่ ง ส่ วนงำนระดั บ แผนก จะต้ อ ง ประกอบด้วยตำแหน่งต่ำงๆไม่น้อยกว่ำ 5 ตำแหน่ง 5) การแบ่ งส่ ว นราชการควรจะได้ก าหนดอ านาจหน้าที่ ของแต่ล ะส่ วน ราชการไว้ ให้ ชัด เจน เพื่อ จะได้ เป็นแนวสำหรับ ข้ำรำชกำรในส่ วนรำชกำรนั้น ยึดถือปฏิบั ติ เพื่อให้เจ้ำหน้ำที่ทุกคนรู้หน้ำที่และควำมรับผิดชอบของตนแล้ว ยังต้องทรำบหน้ำที่และควำม รับผิดชอบของหน่วยรำชกำรที่ตนสังกัดด้วย เพื่อจะได้ประสำนงำนให้เป็นไปตำมควำมมุง่ หมำย หรือวัตถุประสงค์ของส่วนรำชกำรนัน้ ๆ ต่อไป กำรไม่กำหนดหน้ำที่และควำมรับผิดชอบของส่วนรำชกำรให้ชัดเจนนั้นจะทำให้ เกิดผลเสีย 3 ประกำร คือ (1) เกิดงานซ้อนงาน ซึ่งอำจเกิดขึ้นได้ทั้งในกระทรวง ทบวง กรมเดียวกัน และในต่ำงกระทรวงทบวงกรม (2) เกิ ด แย่ ง งานกั น ท า ทั้ ง ในระหว่ ำ งกระทรวง ทบวง กรม และใน กระทรวง ทบวง กรม เดียวกัน (3) เกิดละเลยไม่ทางานบางอย่าง ซึ่งมักจะพบอยู่เสมอว่ำมีงำนบำงอย่ำง ที่ทำงรำชกำรควรจะเข้ำไปดำเนินกำร แต่ไม่ปรำกฏว่ำมีกระทรวงทบวงกรมใดไปดำเนินกำร ทั้งนี้ ก็เนื่องจำกกระทรวงทบวงกรมหนึ่งคิดว่ำควรจะเป็นหน้ำที่ของกระทรวงทบวงกรมอื่น จึง มิได้กำหนดให้เป็นหน้ำที่และควำมรับผิดชอบของแผนกหรือกองในสังกัดของตน 6) การแบ่งส่วนราชการควรจะให้มีจานวนผู้ใต้บังคับบัญ ชาที่เหมาะสม กล่ำวคือ ผู้บังคั บ บัญ ชำคนหนึ่งไม่ค วรจะมีผู้ใต้บังคับ บัญ ชำมำกเกินไป เพรำะจะท ำให้งำน บังคับบัญชำหรือนิเทศไม่ได้ผล อำจทำให้งำนล่ำช้ำ แต่ก็ไม่ควรให้มผี ู้ใต้บังคับบัญชำน้อยเกินไป เพรำะจะทำให้สิน้ เปลืองมำก กำรที่ผู้บังคับบัญชำคนหนึ่งควรจะมีผู้ใต้บังคับบัญชำกี่คนนั้น ขึ้นอยู่กับควำม ยำกง่ำยและลักษณะของงำน งำนที่ปฏิบัติประจำวันหรืองำนที่สำมำรถวำงมำตรฐำนได้ อำจมี ผู้ ใต้ บั งคั บ บั ญ ชำได้ ม ำก แต่ งำนที่ มี ลั ก ษณะยุ่ งยำกและสลั บ ซั บ ซ้ อ นหรื อ งำนที่ มี ลั ก ษณะ แตกต่ ำ งกั น และไม่ เ กี่ ย วพั น กั น ซึ่ ง ยำกแก่ ก ำรปฏิ บั ติ แ ละแนะน ำ ย่ อ มจ ำเป็ น ต้ อ งมี ผูใ้ ต้บังคับบัญชำน้อยลง (โดยทั่วไปแล้ว ผูบ้ ังคับบัญชำคนหนึ่งจะมีผใู้ ต้บังคับบัญชำประมำณ 4 -10 คน) 7) การแบ่งส่วนราชการควรหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดงานซ้อนงานระหว่างส่วน ราชการ เพรำะจะทำให้เกิ ดผลเสียหลำยประกำร เช่นเดียวกับ กำรกำหนดหน้ำที่และควำม รับผิดชอบของส่วนรำชกำรไม่ชัดเจน คือ

43

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(1) ทาให้ เกิด แย่งงานกั น ทาในส่ วนซ้อ นกั น ในกรณี งำนนั้นมีลัก ษณะ น่ำสนใจหรือเป็นทำงที่จะได้ประโยชน์บำงอย่ำง (2) ทาให้เกิดการเกี่ยงหรือละเลยไม่ทาในส่วนที่ซ้อนกันในกรณีที่งำนนั้นมี ลักษณะยุ่งยำก ไม่น่ำสนใจ และต้องเสียสละ เพรำะถือว่ำส่วนรำชกำรอื่นรับผิดชอบอยู่แล้ว (3) นอกจำกนั้น ยังทาให้เกิดผลเสียอื่น ๆ เช่น เกิดควำมสิ้นเปลืองมำก เกิดกำรทะเลำะไม่ลงรอยกันระหว่ำงส่วนรำชกำรเป็นผลให้เกิดกำรแตกแยกควำมสำมัคคีและ เสียกำรประสำนงำน เกิดควำมไม่รับผิดชอบในส่วนงำนที่ซ้อนกัน ไม่ทรำบว่ำตนมีหน้ำที่อะไร และส่วนรำชกำรที่ตนสังกัดอยู่มหี น้ำที่และขอบข่ำยงำนแค่ไหน 8) การแบ่งส่วนราชการต้องไม่ให้เกิดความสับสนในเรื่องการสั่งงานและ การรับคาสั่ง กล่ำวคือ กำรแบ่งส่วนรำชกำรที่ดีนั้น จะสร้ำงกลไกให้เจ้ำหน้ำที่หรือข้ำรำชกำร คนหนึ่งรับคำสั่งจำกผู้บังคับบัญชำเพียงคนเดียว (Unity of command) มิฉะนั้นข้ำรำชกำรหรือ ผูใ้ ต้บังคับบัญชำจะเกิดสับสนว่ำ ตนจะรับคำสั่งจำกใคร จะทำงำนตำมคำสั่งของผู้บังคับบัญชำ คนไหนก่ อน และจะรำยงำนแก่ ใคร กำรมี Unity of command ช่วยให้ก ำรแนะนำ ตรวจสอบ ควบคุม มีประสิทธิภำพ และงำนบรรลุผลตำมแผนที่วำงไว้ 9) การแบ่งส่วนราชการควรจะให้เกิดดุลระหว่างส่วนราชการ กล่ำวคือ ส่วนรำชกำรใดมีหน้ำที่และควำมรับผิดชอบงำนสำคัญ ก็ควรจะเป็นส่วนรำชกำรใหญ่หรือเป็น หน่วยงำนใหญ่ เพื่อให้สำมำรถปฏิบัติงำนให้บรรลุวัตถุประสงค์ ดังนัน้ ในกำรพิจำรณำแบ่งส่วน รำชกำรควรจะได้พิจำรณำก่อนว่ำ งำนหรือกิจกรรมใดสำคัญ เพื่อจะได้ส่งเสริมหรือจัดส่วน รำชกำรที่รับผิดชอบหน้ำที่สำคัญของส่วนรำชกำร เป็นส่วนรำชกำรใหญ่ตำมควรแก่กรณี กำร ที่ส่วนรำชกำรไม่เกิดดุลย์กับควำมสำคัญของหน้ำที่และควำมรับผิดชอบ มักจะเกิดจำกสำเหตุ 2 ประกำร คือ (1) เจ้ำหน้ำที่หรือผู้พิจำรณำไม่ทรำบว่ ำ ควรจะให้ควำมสำคัญแก่งำนอะไร มำกน้ อยเพี ย งไร ทั้ งนี้ เพรำะขำดควำมรู้ค วำมเข้ำใจในควำมมุ่ งหมำยและในงำนของส่ว น รำชกำรนัน้ (2) ผู้ บั ง คั บ บั ญ ชำระดั บ สู ง (Executive หรื อ Top management) หรื อ ผู้ มี อำนำจในกำรแบ่งส่วนรำชกำร ให้ควำมสำคัญแก่งำนที่ตนถนัดหรือมีพืน้ ฐำนควำมรูอ้ ยู่มำกเกิน สมควร ทำให้ลืมควำมสำคัญของงำนด้ำนอื่นที่ควรจะสำคัญมำกกว่ ำ ทั้งนี้เพรำะมีแนวโน้มอยู่ ว่ำ บุคคลมีควำมถนัดทำงใดหรือพื้นควำมรู้ทำงใด มักจะถือว่ำ งำนด้ำนนั้นสำคัญกว่ำงำนด้ำน อื่น ถ้ ำในหน่ ว ยรำชกำรใดแบ่ งส่ วนรำชกำรไม่ ได้ดุ ล ตำมควำมส ำคั ญ ของหน้ ำที่ แ ละควำม

44

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

รับผิดชอบแล้ว จะทำให้สิ้นเปลืองมำกแต่ได้ผลน้อย และกำรปฏิบัติงำนจะไม่เกิดประสิทธิภำพ เท่ำที่ควร อย่ำงไรก็ ตำม ในปั จจุบัน ได้ถื อตำม พ.ร.บ. ปรับ ปรุงโครงสร้ำง กระทรวง ทบวง กรม ฉบับ พ.ศ. 2545 ซึ่งจะกล่ำวในบทต่อไป 3. ขั้นตอนในการพิจารณาแบ่งส่วนราชการ กำรแบ่งส่วนรำชกำรของส่วนรำชกำรระดับกรมออกเป็นกองหรือส่วนรำชกำร ที่มีฐำนะเทียบกอง ตลอดจนกำรแบ่งส่วนรำชกำรเป็นอย่ำงอื่นนอกจำกกองหรือส่วนรำชกำรที่ มีฐำนะเทียบกอง ซึ่งจะไปปรำกฏในพระรำชกฤษฎีกำแบ่งส่วนรำชกำรของแต่ละกรมนั้นจะต้อง ดำเนินกำรตำมขั้นตอนดังต่อไปนี้ 1) การพิ จารณาในระดับ ต้น ในขั้นนี้โดยปกติจะริเริ่ม จำกส่วนรำชกำร ระดับ กรมที่มีค วำมจำเป็นต้องปรับปรุงส่วนรำชกำร เนื่องจำกมีหน้ำที่และควำมรับ ผิดชอบ เพิ่ ม ขึ้ น หรื อ มี ป ริ ม ำณงำนที่ เ พิ่ ม ขึ้ น หรื อ เพื่ อ ปรั บ ปรุ ง กำรจั ด ส่ ว นรำชกำรให้ ทั น สมั ย มี ประสิทธิภำพก็จะเสนอให้หัวหน้ำส่วนรำชกำรพิจำรณำ ซึ่งโดยปกติหัวหน้ำส่วนรำชกำรจะมอบ ให้ ห น่ ว ยงำนกำรเจ้ ำ หน้ ำ ที่ เ ป็ น เจ้ ำ ของเรื่ อ ง หรื อ จะด ำเนิ น กำรในรู ป ของคณะท ำงำนที่ ประกอบด้วยผู้แทนจำกกองต่ำงๆ พิจำรณำหำรือกั น จนกระทั่งได้ข้อยุ ติ ก็ จะเสนอเรื่องให้ กระทรวงพิจำรณำ 2) การพิจารณาในระดับกระทรวง กำรแบ่งส่วนรำชกำรที่ กรมเสนอให้ กระทรวงพิ จ ำรณำนั้ น หำก อ.ก.พ. กระทรวง ได้ ใ ห้ ค วำมเห็ น ชอบแล้ ว ก็ จ ะเสนอส ำนั ก เลขำธิกำรคณะรัฐมนตรีเพื่อนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจำรณำต่อไป ในกำรพิจำรณำในระดับกระทรวงนั้น ควรจะพิจำรณำในเรื่องกำรแก้ปัญหำ งำนซ้ำซ้อนหรืองำนเหลื่อมล้ำกันระหว่ำงส่วนรำชกำร กำรกำหนดอำนำจหน้ำที่ของแต่ละส่วน รำชกำรให้แน่นอน ชัดเจน กำรปรับปรุงระบบงำนและขั้นตอนในกำรปฏิบัติงำนให้ง่ำยและสั้น กำรนำเครื่องมือเครื่องใช้ที่ทันสมัยมำใช้ ฯลฯ ทั้งนี้เพื่อให้กำรจัดส่วนรำชกำรมีควำมทันสมัย และมีประสิทธิภำพ 3) การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี เมื่อสำนักเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรี ได้รับเรื่องกำรแบ่งส่วนรำชกำรที่กระทรวงต่ำงๆ เสนอมำให้พิจำรณำนำเสนอคณะรัฐมนตรีนั้น สำนักเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรีจะส่งเรื่องให้สำนักงำน ก.พ. และสำนักงบประมำณร่วมกันเสนอ ควำมเห็นเพื่อประกอบกำรพิจำรณำของคณะรัฐมนตรีใน 4 เรื่อง คือ กำรแบ่งส่วนรำชกำร กำรก ำหนดอ ำนำจหน้ ำที่ ข องแต่ ล ะส่ ว นรำชกำร กำรจั ด อั ต รำก ำลั ง และกำรจั ด สรรเงิ น งบประมำณให้สอดคล้องไปในครำวเดียวกันด้วย

45

ศึกษ าเท

่านั้น "

เมื่อคณะรัฐมนตรีลงมติเห็นชอบและตรำเป็นพระรำชกฤษฎีกำ โดยระบุ อำนำจหน้ำที่ของแต่ละส่วนรำชกำรไว้ในพระรำชกฤษฎีกำ และประกำศในรำชกิจจำนุเบกษำ แล้วถือว่ำ กำรแบ่งส่วนรำชกำรดังกล่ำวมีผลบังคับตำมกฎหมำย ใช้เป็นหลักในกำรบริหำรงำน ต่อไปได้ สำหรับกำรแบ่งส่วนรำชกำรออกเป็นกระทรวง หรือทบวง หรือกรม โดยกำรจัดตั้ง ขึ้น ใหม่ ห รื อ ยุ บ เลิ ก ส่ ว นรำชกำรที่ มี อ ยู่ เดิ ม ก็ มี ขั้ น ตอนเพิ่ ม ขึ้ น คื อ จะต้ อ งเสนอให้ รัฐ สภำ พิจำรณำอนุมัติเพื่อตรำเป็นพระรำชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม และจะมีผลบังคับ ภำยหลังที่ได้ประกำศในรำชกิจจำนุเบกษำแล้ว

การควบคุมการบริหารราชการ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

กำรบริหำรงำนใด ๆ ก็ตำม วัตถุประสงค์ที่สำคัญประกำรแรกก็คือกำรดำเนินงำน ให้สำเร็จตำมเป้ำหมำยที่วำงไว้อย่ำงมีประสิทธิภำพ และในบรรดำกระบวนกำรในกำรบริหำร (Administration processes) ที่ จ ะน ำไปสู่ ค วำมส ำเร็ จ นั้ น กำรควบคุ ม งำน (Control) เป็ น กระบวนกำรที่สำคัญ ประกำรหนึ่ง เพรำะจะช่วยให้กำรประสำนงำนระหว่ำงหน่วยงำนต่ำง ๆ ด ำเนิ นงำนไปด้ว ยดีและช่วยให้ เ กิดควำมมั่ นใจว่ำ แต่ละหน่วยงำนในองค์ ก ำรได้ป ฏิบัติ งำน สำเร็จตำมที่ได้รับมอบหมำย ส ำหรั บ กำรบริ ห ำรรำชกำร ซึ่ งเป็ น กำรบริห ำรงำนขององค์ ก ำรขนำดใหญ่ มี ขอบเขตกว้ำงขวำง และเกี่ยวข้องกับประชำชนทั้งประเทศ ลักษณะของกิจกรรมต่ำง ๆ ที่ปฏิบัติ สลับซับซ้อน กำรควบคุมจึงยิ่งมีควำมสำคัญ มำกขึ้น ดังจะเห็นได้ว่ำ กำรบริหำรรำชกำรนั้น นอกจำกจะถูกควบคุมตำมลำดับชั้นชองสำยกำรบังคับบัญชำ และควบคุมโดยหน่วยงำนต่ำง ๆ ของรัฐแล้ว ยังจะถูกควบคุมจำกกลุ่มบุคคลหรือบุคคลภำยนอกอีกด้วย เช่น กลุ่มผลประโยชน์ สื่อมวลชน พรรคกำรเมือง รัฐสภำ ตลอดจนกำรควบคุมจำกประชำชนโดยตรง เป็นต้น ซึ่งจะ แยกพิจำรณำดังต่อไปนี้ 1. การควบคุมภายในวงราชการ กำรควบคุมภำยในวงรำชกำร (Internal control) ได้แก่ กำรควบคุมตำมลำดับ ชั้นของสำยกำรบังคับบัญชำ และกำรควบคุมโดยหน่วยงำนต่ำง ๆ ของรัฐ คือ 1) การควบคุ ม ตามล าดั บ ชั้ น ของสายการบั งคั บ บั ญ ชา กำรควบคุ ม ตำมล ำดั บชั้นของสำยกำรบังคับ บัญ ชำ หมำยถึงกำรควบคุมโดยผู้ที่อยู่ในตำแหน่งที่สูงกว่ำ ควบคุ ม กำรปฏิ บั ติ ง ำนของผู้ ที่ อ ยู่ ใ นต ำแหน่ ง ที่ ต่ ำกว่ ำ ลดหลั่ น กั น ไปตำมล ำดั บ ตั้ ง แต่ นำยกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดี ผู้อำนวยกำรกองหรือหัวหน้ำกอง หัวหน้ำงำน

46

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

หรือหัวหน้ำแผนก ไปจนถึงผู้ปฏิบัติงำนในแต่ละเรื่องหรือแต่ละด้ำนสำหรับเทคนิคหรือวิธีกำร ในกำรควบคุ มงำนตำมล ำดั บ ชั้ นของสำยกำรบังคับบัญ ชำนั้น ก็ อำจจะเลือกใช้วิธีใดวิธีหนึ่ง ดังต่อไปนีไ้ ด้ตำมควำมเหมำะสมเช่น (1) การใช้แผนผัง (Chart) กำรควบคุมโดยวิธีนี้เป็นวิธีกำรอย่ำงง่ำย ๆ โดยกำหนดรำยละเอียดกำรดำเนินงำนในด้ำนต่ำงๆ พร้อมทั้งระยะเวลำเพื่อใช้ในกำรตรวจสอบ งำน ซึ่งเป็นวิธีที่นิยมกันมำก เพรำะสะดวกต่อกำรใช้และสำมำรถจัดทำได้ง่ำย (2) การใช้งบประมาณ (Budgeting) ในกำรดำเนินงำนประจำปกติ หรืองำนที่มีแผนหรือโครงกำรกำหนดไว้ สำมำรถควบคุมได้โดยอำศัยงบประมำณ เช่น กำรจัด งบประมำณให้ตำมผลงำนที่ได้รับหรือจัดสรรงบประมำณโดยแบ่งออกเป็นงวดๆ ถ้ำปฏิบัติงำน ไม่แล้วเสร็จตำมแผนงำนหรือโครงกำรที่กำหนด หรือไม่เป็นไปตำมระยะเวลำที่กำหนดก็จะต้อง ชี้แจงเหตุผล และควำมจำเป็น ที่ ท ำให้งำนไม่แล้วเสร็จตำมก ำหนด มิฉ ะนั้น อำจระงับ กำร จ่ำยเงินงบประมำณไว้ก่อน เป็นต้น (3) การตรวจงาน (Inspect) กำรไปตรวจงำน ณ จุดที่ปฏิบัติจะทำให้ เกิดผลดีในด้ำนควำมรวดเร็ว และมองเห็นสภำพกำรปฏิบัติงำนที่แท้จริง และในขณะเดียวกันก็ สำมำรถสอนแนะแก่ผปู้ ฏิบัติงำนพร้อมกันไปด้วย ในกรณีที่มีควำมจำเป็นต้องตรวจเป็นประจำหรืองำนที่มีปัญหำเกี่ยวกับ ตัวบุคคลหรืองำนที่ต้องกำรคำแนะนำเพิ่มเติม ส่วนรำชกำรต่ำงๆมักจะกำหนดให้มีตำแหน่ง เพื่อรับ ผิดชอบด้ำนกำรตรวจงำนนี้โดยทำงตรง เช่น ตำแหน่งผู้จัดกำร หรือตำแหน่งผู้ตรวจ รำชกำร หรือตำแหน่งจเร เป็นต้น (4) การรายงาน (Report) โดยก ำหนดให้ ข้ำรำชกำรหรือหน่ วยงำน รำชกำรต้องส่งรำยงำนเป็นระยะ ๆ หรือรำยงำนพิเศษเกี่ยวกับกิจกำรของหน่วยรำชกำรนั้นๆ กำรควบคุมโดยกำรรำยงำนนี้เป็นวิธีกำรควบคุมที่เก่ำแก่ที่ สุด และปัจจุบันก็ยังคงใช้อยู่เพรำะ เป็นวิธีที่ง่ำยที่สุดแต่มีช่องทำงที่จะทำให้ผู้รำยงำนทำรำงำนเท็จได้มำกกว่ำ หรือทำรำยงำนโดย ไม่อำศัยข้อเท็จจริงเลยก็ได้ หรือจะทำให้ผู้บังคับบัญชำระดับสูงขึ้นไปไม่ได้ข้อมูลที่ถูกต้องและ แท้จริง (5) การใช้ห้องปฏิบัติการ(Operation room) ใช้ในกำรควบคุมงำนที่มี ขอบเขตกว้ำงขวำง หน่วยงำนหรือส่วนรำชกำรต่ำง ๆ มักจะสร้ำงห้องปฏิบัติกำรเพื่อใช้ควบคุม กำรบริหำรรำชกำรโดยกำรจำลองแผนกำรดำเนินงำนของหน่วยงำนต่ำง ๆ ทั้งหมด มีก ำร เชื่ อ มโยงงำนด้ ำ นต่ ำ ง ๆ มี ร ะบบกำรรำยงำน กำรสั่ ง งำน ไปแสดงในห้ อ งปฏิ บั ติ ก ำรซึ่ ง ผูบ้ ังคับบัญชำสำมำรถควบคุมกำรดำเนินงำน ของหน่วยงำนต่ำง ๆ ได้ตลอดเวลำ

47

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

2) การควบคุ ม โดยหน่ ว ยงานต่ า ง ๆ ของรั ฐ กำรควบคุ ม ภำยในวง รำชกำรนั้นนอกจำกจะควบคุมเป็นลำดับชั้นของสำยกำรบังคับบัญชำดังได้กล่ำวมำแล้ว ยังมี กำรควบคุมกำรปฏิบัติงำนในด้ำนต่ำง ๆ โดยหน่วยงำนอื่น ๆ ของรัฐอีกด้วย เช่น (1) สานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ควบคุมด้ำนกำรบริหำรงำนโดยทั่ว ๆ ไปและทำหน้ำที่เป็นหน่วยรับฟังเรื่องรำวต่ำงๆ (Public hearing unit) เช่น กำรร้องเรียน กำรร้องทุกข์ กำรเสนอควำมเห็นในด้ำนต่ำง ๆ อันเนื่องมำจำกกำรปฏิบัติงำนของข้ำรำชกำรหรือส่วนรำชกำร ต่ำง ๆ เป็นต้น (2) สานักงบประมาณ ควบคุมด้ำนกำรจัดสรรงบประมำณ กำรอนุมัติ เงินงวด ตลอดจนกำรติดตำมกำรใช้จ่ำยเงินงบประมำณให้เป็นไปตำมแผนหรือโครงกำรที่วำงไว้ (3) ส านัก งานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ควบคุม ด้ำนกำรบริหำรงำนบุคคลของส่วนรำชกำรต่ำง ๆ คือ ทำหน้ำที่เป็นองค์กำรบริหำรงำนบุคคล กลำง (4) สานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและ ประพฤติมิ ชอบในข้ าราชการ (ป.ป.ป.) ควบคุมด้ำนกำรทุจริตและประพฤติมิชอบในวง รำชกำรในกรณีตำ่ ง ๆ (5) ส านั ก งานคณะกรรมการพั ฒ นาการเศรษฐกิ จ และสั ง คม แห่งชาติ ควบคุมด้ำนแผนและโครงกำรต่ำงๆ โดยส่วนรำชกำรให้เป็นไปตำมแผนพัฒนำกำร เศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ (6) สานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ควบคุมด้ำนกำรบริหำรงำน ทั่ว ๆ ไปตำมที่ ได้รับมอบหมำยจำกนำยกรัฐมนตรี และโดยกำรตรวจงำนโดยผู้ตรวจรำชกำร สำนักนำยกรัฐมนตรี เป็นต้น (7) กรมบัญชีกลาง ควบคุมด้ำนกำรเบิกจ่ำยเงิน (8) สานักงานตรวจเงินแผ่นดิน (ส.ต.ง.) ควบคุมด้ำนกำรใช้จ่ำยเงิน ให้เป็นไปตำมระเบียบของรำชกำร จะเห็นได้ว่ำ หน่วยงำนต่ำงๆดังกล่ำวข้ำงต้น ส่วนใหญ่ สังกั ดนำยกรัฐ มนตรี ยกเว้นกรมบัญชีกลำง และสำนักงำนตรวจเงินแผ่นดิน (ส.ต.ง.) นอกจำกนี้ ยังมีหน่วยงำนอื่น ๆ ที่มีส่วนในกำรควบคุมกำรบริหำรรำชกำรไม่ ทำงใดก็ทำงหนึ่งอีกมำก เช่น สำนักงำนเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรี สำนักงำนสภำควำมมั่นคง แห่งชำติ สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ สำนักงำนคณะกรรมกำรศึกษำแห่งชำติ เป็นต้น

48

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

2. การควบคุมจากภายนอก (External control) กำรควบคุมจำกภำยนอก (External control) ได้แก่ กำรควบคุมโดยบุคคลหรือ กลุ่มบุคคลจำกภำยนอกวงรำชกำร ซึ่งมีอยู่มำกมำยหลำยด้ำนด้วยกัน คือ 1) การควบคุ ม โดยกลุ่ ม ผลประโยชน์ (Interest groups) ได้ แ ก่ กำร ควบคุมโดยกลุ่มผลประโยชน์ทำงเศรษฐกิจ เช่น กลุ่มเกษตรกรหรือสมำคมชำวนำ กลุ่มพ่อค้ำ หรือสมำคมพ่อค้ำ กลุ่มกรรมกรหรือสหภำพแรงงำน เป็นต้น ทั้งนี้ ก็เพื่อให้กำรบริหำรรำชกำร เป็นไปตำมควำมต้องกำรของกลุ่มหรือสมำคมของตน นอกจำกลุ่มผลประโยชน์ทำงเศรษฐกิจแล้ว ยังมีกลุ่มอิทธิพลทำงกำรเมือง (Pressure groups) เช่น ศู น ย์ นิ สิ ต นั ก ศึ ก ษำกลุ่ ม กระทิ งแดง กลุ่ ม นวพล เป็ น ต้ น กลุ่ ม ต่ ำงๆ เหล่ำนี้จะเกิดขึน้ และสลำยตัวไปตำมภำวะทำงกำรเมืองของประเทศ กลุ่มอิทธิพลทำงกำรเมือง นี้มีส่วนในกำรควบคุมกำรบริหำรรำชกำรมำก บำงยุคบำงสมัยได้สร้ำงเงื่อนไขนำไปสู่ควำม เปลี่ยนแปลงทำงรัฐบำลได้ 2) การควบคุมโดยสื่อมวลชน (Mass media) ซึ่งอำจเรียกได้เป็น (1) หนั งสื อ พิ ม พ์ หนั งสื อ พิ ม พ์ น อกจำกจะเป็ น สื่ อ กลำงแสดงควำม คิดเห็นและควำมต้องกำรของประชำชนแล้ว ยังช่วยควบคุมกำรปฏิบัติงำนของข้ำรำชกำรและ กำรบริหำรงำนของหน่วยรำชกำรในด้ำนต่ำง ๆ โดยช่วยเป็นหูเป็นตำ เป็นกระจกให้กับรัฐบำล และผูเ้ กี่ยวข้องทรำบ เพื่อหำทำงแก้ไขและปรับปรุงต่อไป (2) วิทยุและโทรทัศน์ วิทยุและโทรทัศน์ก็เช่นเดียวกับหนังสือพิมพ์ช่วย ควบคุมกำรปฏิบัติงำนของข้ำรำชกำรและกำรบริหำรงำนของหน่วยงำนรำชกำรต่ำงๆ ได้เป็น อย่ำงดี โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งโทรทัศน์ เพรำะจะสำมำรถแสดงให้เห็นได้ชัดเจนและรวดเร็ว เช่น กำรชำรุดเสียหำยของอำคำรสถำนที่ ถนนหนทำง และอื่นๆ 3) การควบคุมโดยพรรคการเมือง (Political party) พรรคกำรเมืองโดย พรรคฝ่ำยค้ำนมีควำมสำคัญมำกในกำรควบคุมกำรบริหำรรำชกำร ทั้งในช่วงเปิดสมัยประชุม หรือระหว่ำงปิดสมัยประชุมเป็นผลให้พ รรคที่บ ริหำรประเทศอยู่ขณะนั้น หรือพรรครัฐ บำล สนใจและพยำยำมบริหำรรำชกำรในด้ำนต่ำงๆ ให้เป็นไปตำมนโยบำยและเป้ำหมำยที่วำงไว้ให้ มำกที่สุดเท่ำที่จะมำกได้ นอกจำกนั้น แม้แต่พรรครัฐบำลเองก็มีส่วนในกำรควบคุมกำรบริหำร รำชกำรให้เป็นไปตำมนโยบำยและเป้ำหมำยที่วำงไว้เช่นกัน ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะรักษำคะแนนนิยม สำหรับกำรเลือกตั้งครำวต่อไป 4) การควบคุมโดยรัฐสภา (Parliament) รัฐสภำจะทำหน้ำที่ควบคุมกำร บริหำรรำชกำรให้เป็นไปตำมนโยบำยที่แถลงไว้ต่อรัฐสภำ โดยรัฐสภำจะทำหน้ำที่กลั่นกรองร่ำง

49

สรุป

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กฎหมำยทุกฉบับ ที่จะมีผลใช้บังคับเฉพำะอย่ำงยิ่ง ร่ำงพระรำชบัญ ญั ติงบประมำณรำยจ่ำย ประจำปี รัฐสภำจะพิจำรณำกำรเสนอขอใช้งบประมำณของรัฐ สภำ และติดตำมกำรใช้จ่ำย งบประมำณรัฐสภำ และอำนำจในกำรควบคุมกำรบริหำรรำชกำรนี้ จะกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ แห่งรำชอำณำจักรไทยทุกฉบับด้วย กำรควบคุมโดยสมำชิกสภำผู้แทนรำษฎรที่สำคัญ ได้แก่กำรตั้งกระทู้ถำม รัฐบำลในกิจกำรต่ำง ๆ ซึ่งรัฐบำลจะต้องตอบชี้แจงให้สภำผู้แทนรำษฎรได้ทรำบเหตุผลและ ข้อเท็ จจริงในเรื่อ งนั้ น ๆ นอกจำกกำรตั้งกระทู้ถ ำมกำรบริห ำรรำชกำรในเรื่อ งต่ ำง ๆ แล้ ว สมำชิกรัฐสภำผู้แทนรำษฎรยังอำจเข้ำชื่อรวมกันขอเปิดอภิปรำยไม่ไว้วำงใจคณะรัฐมนตรีเป็น รำยบุคคลหรือทั้งคณะ โดยจะมีกำรลงมติหรือไม่ลงมติก็ได้ด้วย 5) การควบคุมโดยตรงจากประชาชน กำรควบคุมกำรบริหำรรำชกำร โดยตรงจำกประชำชนนั้ น อำจท ำได้ ห ลำยทำงด้ วยกั น เช่ น กำรยื่ น เรื่อ งรำวร้อ งทุ ก ข์ห รื อ ร้องเรียนต่อนำยกรัฐมนตรี รัฐมนตรี รัฐมนตรีหรือข้ำรำชกำรชั้นผู้ใหญ่ ในกรณีที่ข้ำรำชกำร หรือหน่วยรำชกำรไม่ให้ควำมเป็นธรรมหรือไม่ปฏิ บัติตำมหน้ำที่ หรือไม่ดำเนินกำรให้แล้วเสร็จ ภำยในระยะเวลำอันสมควร นอกจำกนั้น ยังอำจเสนอควำมคิดเห็นเกี่ยวกับกำรปรับปรุงแก้ไข กำรปฏิบัติงำนในด้ำนต่ำงๆ ตลอดจนควำมประพฤติของข้ำรำชกำร เป็นต้น โดยประชำชนอำจ ร้องเรียนเป็นรำยบุคคล หรือรวมตัวกันเป็นกลุ่มมำร้องเรียน จะเห็นได้ว่ำ กำรบริหำรรำชกำรนั้น ถูกควบคุมทั้งภำยในวงรำชกำรเองและจำก ภำยนอกระบบรำชกำร

"มห

าวิท

กำรบริหำรรำชกำรเป็นกำรดำเนินงำนเพื่อประโยชน์สุขของประชำชนทั้งประเทศ ซึ่งที่มำของอำนำจในกำรบริหำรรำชกำรได้แก่ อำนำจตำมตัวบทกฏหมำยซึ่งมำจำก กฏหมำย รัฐธรรมนูญ พระรำชบัญ ญั ติ พระรำชกำหนด พระรำชกฤษฎีกำ กฏกระทรวง ประกำศของ กระทรวง และข้อบังคั บ อำนำจตำมคำพิพำกษำของศำลและแบบธรรมเนียมในกำรปฏิบัติ รำชกำร สำหรับกำรแบ่งส่วนรำชกำรนั้นต้องยึดหลักควำมเหมำะสมกับควำมมุ่งหมำย ปัญหำ และสภำพแวดล้อมของหน่วยรำชกำร ส่วนรำชกำรย่อยที่จั ดแบ่งให้แก่ก รม หรือหน่วยงำน รำชกำรใดต้องคลุมถึงหน้ำที่สำคัญ ของกรมหรือหน่วยรำชกำรนั้นด้วย กำรจัดกลุ่มงำนต้อง สัมพันธ์และสอดคล้องกัน ต้องพิจำรณำถึงปริมำณงำนว่ำควรจะเป็นส่วนรำชกำรระดับใด ควร ก ำหนดอ ำนำจหน้ ำที่ ของแต่ ล ะส่ วนรำชกำรไว้ให้ ชัด เจน กำรแบ่ งส่ วนรำชกำรควรจั ด ให้ มี จำนวนผู้ใต้บังคั บ บัญ ชำที่เหมำะสม ทั้งยังควรหลีก เลี่ย งไม่ให้เกิดงำนซ้อนงำนระหว่ำงส่วน

50

ศึกษ าเท

่านั้น "

รำชกำร ไม่ให้เกิดควำมสับสนในเรื่องกำรสั่งงำนและกำรรับคำสั่ง และกำรแบ่งส่วนรำชกำร ควรจะให้เกิดดุลระหว่ำงส่วนรำชกำรด้วยกันเองด้วย ในส่วนของขั้นตอนในกำรพิจำรณำแบ่ง ส่ว นรำชกำรจะต้องมีก ำรพิจำรณำในระดับ ต้น ระดับ กระทรวง และในระดับ คณะรัฐมนตรี สำหรับกำรควบคุมภำยในวงรำชกำรสำมำรถดำเนินกำรได้โดย มีกำรควบคุมตำมลำดับชั้นของ สำยกำรบังคับ บัญ ชำ กำรควบคุ มโดยหน่วยงำนต่ำงๆ ของรัฐ นอกจำกนั้นกำรควบคุม กำร บริหำรรำชกำรยั งมีกำรควบคุ มจำกภำยนอก ได้แก่ กำรควบคุมโดยกลุ่มผลประโยชน์ กำร ควบคุ มโดยสื่ อมวลชน กำรควบคุ ม โดยพรรคกำรเมือ ง กำรควบคุ ม โดยรัฐ สภำ และกำร ควบคุมโดยตรงจำกประชำชน

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 3

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

1. อธิบำยถึงที่มำของอำนำจในกำรบริหำรรำชกำรต่ำงๆ 2. อธิบำยถึงกำรแบ่งส่วนรำชกำรและหลักในกำรแบ่งส่วนรำชกำร 3. อธิบำยขั้นตอนในกำรพิจำรณำกำรแบ่งส่วนรำชกำร 4. อธิบำยกำรควบคุมกำรบริหำรรำชกำรจำกภำยในและภำยนอก 5. ยกตัวอย่ำงกำรใช้อำนำจในกำรบริหำรรำชกำรที่ไม่เป็นธรรม ไม่โปร่งใส

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

วรเดช จันทรศร. (2543). กำรขยำยตัวของหน่วยงำนในระบบรำชกำรไทย : ปัญหำ อุปสรรค และแนวโน้ม. กรุงเทพมหำนคร. สมำคมนักวิจัยมหำวิทยำลัยไทย. ส ำนั ก งำน ก.พ. (2542). ตลำดสั ม มนำปฏิ รู ป รำชกำรเพื่ อควำมอยู่ ร อดของไท ย. กรุงเทพมหำนคร. สถำบันพัฒนำข้ำรำชกำรพลเรือน สำนักงำน ก.พ. สมำน รังสิโยกฤษฎ์ และ สุ ธี สุ ท ธิสมบู รณ์ . (2541) กำรบริหำรรำชกำร. กรุงเทพมหำนคร สวัสดิกำรสำนักงำน ก.พ. สำนักงำน ก.พ. สมำน รั ง สิ โ ยกฤษฎ์ . (2543). กำรบริ ห ำรรำชกำรไทย อดี ต ปั จ จุ บั น และอนำคต. กรุงเทพมหำนคร. สำนักพิมพ์บรรณกิจ. Owen E. Hughes. ( 1 9 9 8 ). Public Management and Administration. 2nd ed. London : Macmillan.

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 4 หลักการบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบัน ในรูปแบบการบริหารราชการแผ่นดินในส่วนกลาง และส่วนภูมภิ าค

เอกอนงค์ ศรีสำอำงค์

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

รูปแบบกำรจัดระเบียบกำรบริหำรรำชของไทยในปัจจุบัน แบ่งออกเป็น กำรบริหำร รำชกำรส่วนกลำง กำรบริหำรรำชกำรส่วนภูมิภำค และกำรบริหำรรำชกำรส่วนท้องถิ่น จะ กล่ำวถึงในส่วนของรูปแบบกำรบริหำรรำชกำรส่วนกลำง ซึ่งประกอบด้วยกระทรวง กรม ต่ำงๆ กำรบริหำรรำชกำรส่วนกลำงจึงเป็นอำนำจหน้ำที่และควำมรับผิดชอบโดยตรงของส่วนกลำง หรือรัฐบำลกลำงเพื่อประโยชน์ของสังคมหรือประเทศเป็นส่วนรวม และในส่วนของรูปแบบกำร บริหำรรำชกำรส่วนภูมิภำค ซึ่งประกอบด้วย จังหวัด อำเภอ กิ่งอำเภอ ตำบลและหมูบ่ ้ำน

ยาล ัยสว

รูปแบบการจัดระเบียบการบริหารราชการของประเทศไทยในปัจจุบัน การบริหารราชการส่วนกลาง

"มห

าวิท

กำรบริ ห ำรรำชกำรส่ ว นกลำงเป็ น ภำระหน้ ำ ที่ ข องหน่ ว ยงำนส่ ว นกลำงซึ่ ง ประกอบด้วยกระทรวง กรม ต่ำง ๆ โดยมีพนักงำนเจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรบริหำร ส่วนกลำงซึ่ง ขึ้นต่อกันตำมลำดับ กำรบังคั บบัญ ชำเป็นผู้ดำเนินงำนตลอดทั้งประเทศ กำรบริหำรรำชกำร ส่วนกลำงจึงเป็นอำนำจหน้ำที่และควำมรับผิดชอบโดยตรงของส่วนกลำง หรือรัฐบำลกลำงเพื่อ ประโยชน์ของสังคมหรือประเทศเป็นส่วนรวม มิได้มุ่งเพื่อประโยชน์ของชุมชนหรือท้องถิ่นหนึ่ง ท้องถิ่นใดโดยเฉพำะ กำรบริหำรรำชกำรส่วนกลำงจึง เป็นกำรจัดระเบียบที่ยึดหลักกำรรวม อำนำจกำรจั ด โครงสร้ำงหน่ ว ยรำชกำรส่วนกลำงปั จจุ บั นมุ่ งเน้ น กำรจัด แบ่ งออกเป็ น กลุ่ ม ภำรกิจที่สำคัญของภำครัฐ ให้มีควำมสัมพันธกัน มุ่งเน้นทำให้กำรจัดโครงสร้ำงองคภำครัฐให้ มีควำมชัดเจนเป็นเอกภำพ ขจัดควำมทับซ้อนของงำนในกลุ่มภำรกิจต่ำงๆ รวมทั้งยึดหลักกำร สร้ำงองค์กรใหม่ที่มีประสิทธิภำพประสิทธิผล ตอบสนองควำมต้องกำรของประชำชน ประหยัด

54

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

และมีระบบกำรบริหำรงำนใหม่ที่ เน้นหลัก เกณฑ์ วิธีก ำรบริหำรกิจกำร บ้ำนเมือง ที่ดี โดย ปัจจุบันกลุ่มภำรกิจของรัฐในภำพรวม จำแนกเป็น 3 กลุ่มภำรกิจและมีรำยละเอียดของกลุ่ม ภำรกิจดังจะกล่ำวต่อไป 1. หลั ก การจั ด โครงสร้า งการบริ ห ารส่ ว นราชการ ตำมที่ มี ก ำรประกำศใช้ พระรำชบั ญ ญั ติ ป รั บ ปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ได้ มี ก ำรเปลี่ ย นแปลงและปรั บ โครงสร้ำงส่วนรำชกำรใหม่ โดยมีรำยละเอียด ดังต่อไปนี้ 1) ส ำนั ก นำยกรั ฐ มนตรี มี ฐ ำนะเป็ น ที ม งำนฝ่ ำ ยกำรเมื อ ง มี เป้ ำ หมำยเพื่ อ สนั บ สนุ น กำรท ำงำน ของรั ฐ มนตรี แ ละของกระทรวงในเชิ งยุ ท ธศำสตร์แ ละกำรวิ เครำะห์ สถำนกำรณ์ กำรเชื่อมโยงนโยบำยของกระทรวงกับภำพรวมนโยบำยของรัฐบำลระดับมหภำค กำรประสำนนโยบำยกับกระทรวงต่ำงๆ ตลอดจนจัดทำรำยงำนกับฝ่ำยประจำเพื่อสนับสนุน รัฐมนตรีในกำรจัดท ำนโยบำย เป้ำหมำย และผลสัมฤทธิ์ของกระทรวงที่รัฐมนตรีจะต้องท ำ ข้อ ตกลงกำรท ำงำนกั บ คณะกรรมกำรกำรนโยบำยของรัฐ บำลตลอดจนจัด ท ำรำยงำนต่ อ รัฐ บำล รัฐ สภำและสำธำรณชน และเป็ นแกนประสำนเชื่อมโยงกำรดำเนิน นโยบำยรัฐ บำล ระหว่ำงกระทรวง 2) ส ำนั ก งำนปลั ด กระทรวง มี ฐ ำนะเป็ น ศู น ย์ ก ลำงระบบประสำทและเป็ น มันสมองของกระทรวงซึ่งถือว่ำเป็นกำรจัดโครงสร้ำงใหม่ที่เน้นกำรเพิ่มพลังในกำรบริหำรงำน ของกระทรวงให้ว่ำงอยู่บนหลักกำรและเป็นไปตำมหลักกำรวิชำกำรอย่ำงเป็นระบบสำนักงำน ปลัดกระทรวงจึงถูกออกแบบให้รับผิดชอบภำรกิจด้ำนยุทธศำสตร์ (Strategic Function) ภำรกิจ ส่วนที่สองคืองำนด้ำนบริหำรจัดกำรด้ำนต่ำงๆ (administrative Function) ของกระทรวง 3) กลุ่มภำรกิจ (Cluster) เป็ นกำรรวมหน่วยงำนภำยใต้ก ระทรวงรับ ผิดชอบ ภำรกิจเฉพำะด้ำนที่ตอบสนองวัตถุประสงค์หลักอันหนึ่งของกระทรวง 4) กรมหรือส่ว นรำชกำรที่เรีย กชื่อเป็ นอย่ำงอื่น เป็ นหน่วยงำนที่รับ ผิด ชอบ ภำรกิจหลักภำยใต้กลุ่มภำรกิจหรือภำยใต้กระทรวง ตำมที่กำหนดในกฎกระทรวง 5) กลุ่มงำน/ฝ่ำย/งำน/สำขำหรือส่วนรำชกำรที่เรียกชื่ออย่ำงอื่น หลักกำรในกำร จัดกระทรวงที่เป็นหน่วยงำนรำชกำรดังกล่ำวข้ำงต้น มุ่งเน้นให้กระทรวงทำบทบำทหลักที่ชัดเจน โดยหน่วยรำชกำรส่วนกลำงในยุคใหม่ควรเน้นบทบำทสำคัญ 3 ประกำรคือ (1) บทบำทภำรกิจ ในกำรก ำหนดนโยบำย (Policy Formulation) (2) บทบำทภำรกิ จ ในกำรวำงและก ำกั บ กฎระเบียบและกำรตรวจสอบ (Regulation) และ (3) บทบำทภำรกิจ ในกำรสนับสนุนส่งเสริม (Promotion)

55

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

2. การกาหนดอานาจหน้าที่โครงสร้างภายใน 1) สานักนายกรัฐมนตรี มีเพียงหน่วยงำนเดียว มีฐำนะเป็นกระทรวงและยังมี บทบำทเป็น แหล่งประสำนงำนระหว่ำงกระทรวงต่ำงๆ และงำนอื่นๆ ในระดับชำติอกี ด้วย 2) กระทรวง เป็ น หน่ ว ยงำนของข้ ำ งรำชกำรส่ ว นกลำงที่ ใ หญ่ ที่ สุ ด ซึ่ ง รับผิดชอบงำนเฉพำะด้ำนใดด้ำนหนึ่งของประเทศ ในแต่ละกระทรวงมีรัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวง เป็ นผู้บั งคั บ บัญ ชำข้ำรำชกำรและก ำหนดนโยบำยของกระทรวงให้สอดคล้องกั บ นโยบำยที่ คณะรัฐมนตรีกำหนดหรืออนุมัติและรับผิดชอบในกำรปฏิบัติรำชกำรของกระทรวง และจะให้มี รัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงเป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติรำชกำรแทนก็ได้ ส่วนรำชกำรของกระทรวงมี หน้ำที่และควำมรับผิดชอบ ดังนี้ (1) สำนักงำนเลขำนุกำรรัฐมนตรี มีหน้ำที่เกี่ยวกับรำชกำรทำงกำรเมือง มี เลขำนุกำรรัฐมนตรี ซึ่งเป็นข้ำรำชกำรกำรเมืองเป็นผู้บังคับ ข้ำรำชกำรและรับผิดชอบในกำร ปฏิบัติรำชกำรของสำนักงำนขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวง และจะให้มีผู้ช่วยเลขำนุกำร รั ฐ มนตรี ค นหนึ่ ง หรื อ หลำยคนซึ่ ง เป็ น ข้ ำ รำชกำรกำรเมื อ งเป็ น ผู้ ช่ ว ยปฏิ บั ติ ร ำชกำรแทน เลขำนุก ำร รัฐมนตรีก็ ได้ส ำนัก งำนเลขำนุก ำรรัฐมนตรีตำมกฎหมำยว่ำด้วยระเบีย บบริหำร รำชกำรแผ่นดินในปัจจุบัน ไม่มีฐำนะเทียบเท่ำกรมและไม่มีบัญญัติไว้ว่ำจะแบ่งส่วนรำชกำรใน สำนักงำนนีอ้ ย่ำงไร (2) ส ำนั ก งำนปลั ด กระทรวง มี ฐ ำนะเป็ น กรม มี อ ำนำจหน้ ำ ที่ เกี่ ย วกั บ รำชกำรประจำทั่วไปของกระทรวงและรำชที่คณะรัฐมนตรีมิได้กำหนดให้เป็นหน้ำที่ของกรมใด กรมหนึ่ งในสั งกั ด กระทรวงโดยเฉพำะ มี ป ลั ด กระทรวงซึ่ ง เป็ น ข้ ำ รำชกำรประจ ำสู ง สุ ด ใน กระทรวงเป็ นผู้ บังคั บ บัญ ชำข้ำรำชกำรและรับ ผิด ชอบในกำรปฏิบั ติรำชกำรของสำนัก งำน ปลัดกระทรวง โดยมีรองปลัดกระทรวงหรือผูช้ ่วยปลัดกระทรวงหรือมีทั้งรองปลัดกระทรวงและ ผู้ ช่ ว ยปลั ด กระทรวงเป็ น ผู้ บั ง คั บ บั ญ ชำและรั บ ผิ ด ในกำรปฏิ บั ติ ร ำชกำรของ ส ำนั ก งำน ปลัดกระทรวงรองจำกปลัดกระทรวงและมีอำนำจหน้ำที่ ตำมที่ ปลัดกระทรวงกำหนด 3) กรม เป็นหน่วยงำนรำชกำรขนำดกลำงรับผิดชอบงำนด้ำนใดด้ำนหนึ่งของ รัฐแยกย่อยจำกกระทรวง หรือ ทบวง กรมอำจสังกั ดสำนัก นำยกรัฐมนตรี สังกั ดกระทรวง ทบวง หรือเป็นกรมอิสระก็ได้ กำรจัดระเบียบรำชกำรในกรม กรมหรือส่วนรำชกำรที่มีฐำนะเป็น กรมซึ่ งมี ค วำมจ ำเป็ น หรื อเหตุ ผ ลพิ เศษจะแบ่ งส่ ว นรำชกำรที่ เรีย กชื่อ อย่ ำงอื่น และมี ฐ ำนะ เทียบเท่ำกองหรือแผนกก็ได้

56

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

3. กลุ่มภารกิจทั้ง 3 กลุ่ม ตามแนวทางการปรับปรุงโครงสร้างส่วนราชการ (พระรำชบัญญัติปรับปรุงโครงสร้ำง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ) 1) กลุ่มกระทรวงที่รับผิดชอบงานตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เป็น กลุ่มกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับควำมเป็นอยู่ของประเทศ ลักษณะงำนประจำต่อเนื่อง มีลักษณะ เป็ นถำวร มี ค วำมต่ อ เนื่ องและมี ก ำรเปลี่ย นแปลงในเชิงภำรกิ จน้ อย กลุ่ม กระทรวงเหล่ ำนี้ ประกอบไปด้วย 6 กระทรวง ได้แก่ สำนักนำยกรัฐมนตรี กระทรวงกลำโหม กระทรวงกำรคลัง กระทรวงต่ำงประเทศ กระทรวงมหำดไทย และกระทรวงยุติธรรม (1) สานักนายกรัฐมนตรี พระรำชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มำตรำ6 ก ำหนดอ ำนำจหน้ ำ ที่ ค วำมรั บ ผิ ด ชอบ ส ำนั ก นำยกรั ฐ มนตรี โดยมี นำยกรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญ ชำข้ำรำชกำรและกำหนดนโยบำยของสำนักนำยกรัฐมนตรีให้ สอดคล้องกับนโยบำยที่คณะรัฐมนตรีกำหนดหรืออนุมัติ และรับผิดชอบในกำรปฏิบัติรำชกำร ของส ำนั ก นำยกรั ฐ มนตรี รวมทั้ ง ให้ มี ร องนำยกรั ฐ มนตรี หรื อ รั ฐ มนตรี ป ระจ ำส ำนั ก นำยกรัฐมนตรี หรือมีทั้งรองนำยกรัฐมนตรีและ รัฐมนตรีประจำสำนักนำยกรัฐมนตรีเป็นผู้ช่วย สั่งและปฏิบัติรำชกำรก็ได้ ทั้งนี้เป็นไปตำมที่นำยกรัฐมนตรีมอบหมำยผูบ้ ังคับบัญชำและผูร้ ับผิด งำนของสำนักนำยกรัฐมนตรี นอกจำกนำยกรัฐมนตรี รองนำยกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีประจำ สำนั ก นำยกรัฐมนตรีแล้ว ยังมีป ลั ด ส ำนัก นำยกรัฐมนตรีคนหนึ่ง มีหน้ำที่รับ ผิดชอบควบคุม ข้ำรำชกำรประจำในสำนักนำยกรัฐมนตรี และกำกับเร่งรัด ติดตำมผลกำรปฏิบัติรำชกำร ส่วน รำชกำรในสำนักนำยกรัฐมนตรี และเป็นผู้บังคับบัญชำข้ำรำชกำรในสำนักนำยกรัฐมนตรี รอง จำกนำยกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีประจำสำนักนำยกรัฐมนตรี เว้นแต่รำชกำรและส่วนรำชกำรที่ ขึน้ ตรงต่อนำยกรัฐมนตรีดังได้กล่ำวมำแล้ว และจะให้มีรองปลัดสำนักนำยกรัฐมนตรีเป็นผู้ช่วย สั่งหรือปฏิบัติรำชกำรแทนปลัดสำนักนำยกรัฐมนตรีก็ได้สำนักนำยกรัฐมนตรี จัดเป็นหน่วยงำน ที่มีอำนำจหน้ำที่กว้ำงขวำงมำกเช่นรำชกำรทั่วไปของนำยกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี รวมทั้ง งำนข่ ำ วกรองแห่ งชำติ งบประมำณ ข้ ำ รำชกำรพลเรือ น กำรพั ฒ นำเศรษฐกิ จ และสั ง คม แห่ งชำติ กฤษฎี ก ำ ซึ่ งเป็น หน่ว ยงำนขึ้น ตรงต่ อนำยกรัฐ มนตรี รวมทั้ งควบคุ มบังคั บ บั ญ ชำ ข้ำรำชกำรอื่นๆ ซึ่งมิได้อยู่ในอำนำจหน้ำที่ของกระทรวง ทบวง กรม ใดโดยเฉพำะ

57

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กำรจัดระเบียบและกำรจัดองค์กำรสำนักนำยกรัฐมนตรีแบ่งส่วนรำชกำร ออกเป็นสำนักเลขำธิกำรนำยกรัฐมนตรี สำนักเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรี สำนักงำนปลัดสำนัก นำยกรั ฐ มนตรี และมี ส ำนั ก ส ำนั ก งำน และกรม ซึ่ งทุ ก หน่ วยมี ฐ ำนะเป็ น กรมขึ้น ต่ อ ส ำนั ก นำยกรัฐมนตรี โดยปัจจุบันหน่วยงำนขึ้นตรงต่อนำยกรัฐมนตรี ได้แก่ • สำนักข่ำวกรองแห่งชำติ • สำนักงบประมำณ • สำนักงำนสภำควำมมั่นคงแห่งชำติ • สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ • สำนักงำนคณะกรรมกำรข้ำรำชกำรพลเรือน • สำนักงำนคณะกรรมกำรพัฒนำระบบรำชกำร • สำนักงำนคณะกรรมกำรพัฒนำกำรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ • สำนักงำนคณะกรรมกำรพิเศษเพื่อประสำนงำนโครงกำรอันเนื่องมำจำก พระรำชดำริ • สำนักเลขำธิกำรนำยกรัฐมนตรี มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับรำชกำรกำรเมือง มีเลขำธิ กำรนำยกรัฐมนตรีเป็ นผู้บั งคั บบั ญ ชำข้ำรำชกำรและรับผิ ด ชอบในรำชกำรขึ้นตรงต่ อ นำยกรั ฐมนตรี และจะให้ มี รองเลขำธิ ก ำรนำยกรั ฐ มนตรี ฝ่ ำยกำรเมื อง และรองเลขำธิ ก ำร นำยกรัฐมนตรีฝ่ำยบริหำรเป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติรำชกำรด้วยก็ได้ • ส ำนั ก เลขำธิ ก ำรคณะรั ฐ มนตรี มี อ ำนำจหน้ ำที่ เกี่ ย วกั บ รำชกำรของ คณะรัฐมนตรี รัฐสภำ และข้ำรำชกำรในพระองค์ที่เลขำธิกำรคณะรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชำ ข้ำรำชกำรและรับผิดชอบในกำรปฏิบัติรำชกำรขึ้นตรงต่อนำยกรัฐมนตรี และให้มีรองเลขำธิกำร คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติรำชกำร และจะให้มีผู้ช่วยเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรีด้วยก็ได้ • ส ำนั ก งำนปลั ด ส ำนั ก นำยกรั ฐ มนตรี มี อ ำนำจหน้ ำที่ เกี่ ย วกั บ รำชกำร ประจำทั่วไปของสำนักนำยกรัฐมนตรี และรำชกำรที่คณะรัฐมนตรีมิได้กำหนดให้เป็นหน้ำที่ของ กรมใดกรมหนึ่ งในสั งกั ดส ำนั กนำยกรั ฐมนตรีโดยเฉพำะ รวมทั้ งก ำกั บและเร่งรัดกำรปฏิ บั ติ รำชกำรของส่วนรำชกำรในสำนักนำยกรัฐมนตรี ให้เป็นไปตำมนโยบำย แนวทำง และแผนกำร ปฏิบัติรำชกำรของสำนักนำยกรัฐมนตรี ยกเว้นรำชกำรของส่วนรำชกำรซึ่งกฎหมำยกำหนดให้ หัวหน้ำส่วนรำชกำรขึ้นตรงต่อนำยกรัฐมนตรี สำหรับหน่วยงำนที่ขึ้นต่อสำนักงำนปลัดสำนักนำยกรัฐมนตรีมีหลำยหน่วย เช่น กรมประชำสัมพันธ์ สำนักงำนคณะกรรมกำรคุ้มครองผู้บริโภค เป็นต้น

58

โครงสร้างส่วนราชการของสานักนายกรัฐมนตรี

รองนายกฯ

สานักนายกรัฐมนตรี

าวิท "มห

ส่วนราชการอื่น

ส่วนรำชกำรช่วยอำนวยกำร สำนักเลขำธิกำรนำยกรัฐมนตรี สำนักเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรี สำนักงำนสภำควำมมั่นคงแห่งชำติ สำนักข่ำวกรองแห่งชำติ องค์กำรกลำง สำนักงำนคณะกรรมกำรพัฒนำกำรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ สำนักงำนคณะกรรมกำรข้ำรำชกำรพลเรือน สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ กรมประชำสัมพันธ์ สำนักงำนคณะกรรมกำรคุ้มครองผู้บริโภค รัฐวิสำหกิจ องค์กำรสื่อสำรมวลชนแห่งประเทศไทย กำรท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย

ยาล ัยสว

   -

นดุส ิต

ส่วนราชการที่อยู่ในบังคับบัญชา ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี

เพื่อ

กา ร

-

่านั้น "

-

ส่วนราชการที่ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ได้แก่ สำนักรำชเลขำธิกำร สำนักพระรำชวัง สำนักงำนพระพุทธศำสนำแห่งชำติ รำชบัณฑิตยสถำน สำนักงำนตำรวจแห่งชำติ สำนักงำนคณะกรรมกำรวิจัยแห่งชำติ สำนักคณะกรรมกำรพิเศษเพื่อประสำนงำน โครงกำรอันเนื่องมำจำกพระรำชดำริ สำนักงำนป้องกันและปรำบปรำมกำรฟอกเงิน

ศึกษ าเท

นายกรัฐมนตรี

59

ศึกษ าเท

่านั้น "

(2) กระทรวงกลาโหม กระทรวงกลำโหมมี อำนำจหน้ ำที่ เกี่ ย วกั บ กำร ป้องกันและรักษำควำมมั่นคงของรำชอำณำจักรทั้งภำยในและภำยนอกประเทศ ตำม พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มำตรำ 8 โดยจัดให้มีกำหลังทหำรไว้เพื่อกำรรบ หรือกำรสงครำม เพื่อปกป้องสถำบันพระมหำกษัตริย์ เพื่อกำรปรำบปรำมกำรกบฏและกำร จลำจล เพื่ อ ช่ว ยกำรพั ฒ นำประเทศและเพื่ อ รัก ษำประโยชน์ ของชำติอื่ น ๆ ตำมที่ ก ฎหมำย กำหนด สนับสนุนกำรพัฒนำประเทศและรำชกำรอื่นตำมที่มีกฎหมำยกำหนดให้เป็นอำนำจ หน้ำที่ของกระทรวงกลำโหมหรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงกลำโหม ส่ ว นกำรจั ด ระเบี ย บรำชกำรกระทรวงกลำโหมให้ เป็ น ไปตำมกฎหมำย ข้อบังคับ และระเบียบ สำมำรถแบ่งส่วนรำชกำรได้ดังนี้

กา ร

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงกลาโหม

เพื่อ

กระทรวงกลาโหม

สานักงานปลัดกระทรวง

กองบัญชาการทหารสูงสุด

กรมราชองครักษ์

ยาล ัยสว

นดุส ิต

สานักงานเลขานุการรัฐมนตรี

"มห

าวิท

กองทัพบก

กองทัพอากาศ

กองทัพเรือ

ส่วนราชการอื่น

องค์กรรัฐวิสาหกิจ

60

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(3) กระทรวงการคลัง กระทรวงกำรคลังเป็นหน่วยงำนรำชกำรที่ทำหน้ำที่ เกี่ยวกับกำรเงินของแผ่นดิน กำรภำษีอำกร กำรรัษฎำกร กิจกำรที่เกี่ยวกับที่รำชพัสดุ กิจกำร อันกฎหมำยบัญญัติให้เป็นกำรผูกขำดของรัฐ กิจกำรหำรำยได้ซึ่งรัฐมีอำนำจดำเนินกำรได้แต่ เพียงผู้เดียวตำมกฎหมำยและไม่อยู่ในอำนำจหน้ำที่ของกระทรวง ทบวง กรมอื่น และกิจกำรซึ่ง จะเป็นสัญญำผูกพันต่อเมื่อรัฐบำลได้ให้อำนำจ รวมทั้งกำรค้ำประกันหนี้ของส่วนรำชกำรและ องค์กรรัฐ สถำบันกำรเงิน และรัฐวิสำหกิจ กำรประเมินรำคำทรัพย์สิน กำรบริหำรพัสดุภำครัฐ กำรบริหำรหนี้สำธำรณะ กำรบริหำรและกำรพัฒนำรัฐวิสำหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ ส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงกำรคลัง ประกอบไปด้วย 1. สำนักงำนรัฐมนตรี 2. สำนักงำนปลัดกระทรวง - สำนักงำนเศรษฐกิจกำรคลัง - กรมบัญชีกลำง - หน่วยงำนในกำกับ สถำบันวิจัยนโยบำยเศรษฐกิจกำรคลัง 3. กลุ่มทรัพย์สินและหนี้สนิ - กรมธนำรักษ์ - สำนักงำนคณะกรรมกำรนโยบำยรัฐวิสำหกิจ - สำนักงำนบริหำรหนี้สำธำรณะ - องค์กรบริหำรประสิทธิภำพ สำนักกษำปณ์ 4. กลุ่มรำยได้ - กรมศุลกำกร - กรมสรรพสำมิต - กรมสรรพำกร 5. รัฐวิสำหกิจ - สำนักงำนสลำกกินแบ่งรัฐบำล - โรงงำนยำสูบ , องค์กรสุรำ , องค์กรไพ่ - ธนำคำรกรุงไทย จำกัด (มหำชน) , ธนำคำรออมสิน , ธนำคำรเพื่อ กำรเกษตรและสหกรณ์ ก ำรเกษตร , ธนำคำรเพื่อกำรส่งออกและนำเข้ำแห่งประเทศไทย , ธนำคำรอำคำรสงเครำะห์

61

่านั้น "

- บรรษัทตลำดรองสินเชื่อที่อยู่อำศัย , บรรษัทเงินทุนอุตสำหกรรม ขนำดย่อม , บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสำหกรรมขนำดย่อม , บรรษัทบริหำรสินทรัพย์สถำบัน กำรเงิน - องค์กรเพื่อกำรปฏิรูประบบสถำบันกำรเงิน

โครงสร้างส่วนราชการของกระการคลัง

ศึกษ าเท

กระทรวงการคลัง

กลุ่มทรัพย์สินและหนี้สิน

นดุส ิต

สานักงานปลัดกระทรวง

เพื่อ

กา ร

สานักงานรัฐมนตรี

กลุ่มรายได้

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

(4) กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงกำรต่ำงประเทศมีอำนำจหน้ำที่ เกี่ ย วกั บ รำชกำรต่ำงประเทศและรำชกำรอื่น ตำมที่ ได้ มี ก ฎหมำยก ำหนด ซึ่ งกระทรวงกำร ต่ำงประเทศมีก ำรปรับ บทบำทภำรกิจ เช่น โครงกำรนำร่องเอกอัครรำชทูตเพื่อกำรบริหำร รำชกำรในต่ำงประเทศที่เป็นเอกภำพ มีกำรจัดระบบกำรทำงำนให้เป็นเอกภำพ โดยจั ดเป็น Team Thailand มี ก ำรจั ด ตั้ ง คณะกรรมกำรในแต่ ล ะประเทศร่ ว มเป็ น กรรมกำร ท ำหน้ ำ ที่ วำงแผนยุทธศำสตร์ในกำรปฏิบัติงำนด้ำนต่ำงๆ และพัฒนำองค์กรในรูป Virtual Organization โดยมีระบบกำรสื่อสำรติดต่อถึงส่วนรำชกำรที่ปฏิบัติงำนในประทศต่ำงๆ อย่ำงคล่องตัวรวดเร็ว โดยมีส่วนรำชกำรดังต่อไปนี้

62

โครงสร้างส่วนราชการกระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงการต่างประเทศ

่านั้น "

สานักงานรัฐมนตรี

ศึกษ าเท

ปลัดกระทรวง

   

กรมยุโรป กรมอเมริกำและแปซิกฟิกใต้ กรมเอเชียตะวันออก กรมเอเชีย ตะวันออกกลำงและ แอฟำริกำ  กรมองค์กำรระหว่ำงประเทศ  กรมอำเซียน  กรมเศรษฐกิจระหว่ำงประเทศ

เพื่อ นดุส ิต

ยาล ัยสว

สำนักงำนปลัดกระทรวง กรมพิธีกำรทูต กรมสำรนิเทศ กรมสนธิสัญญำและ กฎหมำย  กรมกำรกงสุล  กรมวิเทศสหกำร

กา ร

   

ส่วนรำชกำรในต่ำงประเทศ

สถำนเอกอัครรำชทูต 60 แห่ง สถำนกงสุลใหญ่ 22 แห่ง คณะทูตถำวรประจำองค์กำรสหประชำชำติ 2 แห่ง

"มห

าวิท

-

63

่านั้น "

(5) กระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหำดไทยมีหน้ำที่หลักในกำร “บำบัด ทุก ข์ บ ำรุงสุ ข ” ให้ กั บ ประชำชนชำวไทย กำรรัก ษำควำมสงบเรีย บร้อ ยของประชำชน กำร อำนวยควำมเป็นธรรมของสังคม กำรส่งเสริมและพัฒนำกำรเมืองกำรปกครอง กำรพัฒนำกำร บริหำรรำชกำรส่วนภูมิภำค กำรปกครองท้องที่ กำรส่งเสริมกำรปกครองท้องถิ่นและพัฒนำ ชุมชน กำรทะเบียนรำษฎร ควำมมั่นคงภำยในกิจกำร สำธำรณภัย และกำรพัฒนำเมือง

กระทรวงมหาดไทย สานักงานรัฐมนตรี

ศึกษ าเท

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงมหาดไทย

เพื่อ

กา ร

ปลัดกระทรวง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

กลุ่มภารกิจด้านความมัน่ คงภายใน -

กรมกำรปกครอง กรมที่ดิน

กลุ่มภารกิจด้านพัฒนาชุมชนและส่งเสริม การปกครองท้องถิ่น -

กรมกำรพัฒนำชุมชน กรมส่งเสริมกำรปกครองท้องถิ่น

กลุ่มภารกิจด้านสาธารณภัยและพัฒนาเมือง -

กรมโยธำธิกำรและผังเมือง กรมป้องกันและบรรเทำสำธำรณภัย

64

(6) กระทรวงยุติธรรม พระรำชบัญ ญั ติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มำตรำ 32 ก ำหนดให้ก ระทรวงยุ ติธ รรม มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกั บ กำรบริห ำร จัดกำรกระบวนกำรยุติธรรมในสังค และรำชกำรอื่นตำมที่มีกำหมำยกำหนดให้เป็นอำนำจ หน้ำที่ของกระทรวงยุติธรรมหรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงยุติธรรม

่านั้น "

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงยุติธรรม

ส่วนรำชกำรไปสังกัดสำนักนำยกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง แต่อยู่ในบังคับบัญชำของ รัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงยุติธรรม  สำนักอัยกำรสูงสุด  สำนักงำนป้องกันและปรำบปรำมกำร ฟอกเงิน

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

สำนักงำนรัฐมนตรี

ปลัดกระทรวง - สำนักงำนปลัดกระทรวง - กรมบังคับคดี - สำนักงำนกิจกำรยุติธรรม

"มห

าวิท

กลุ่มภำรกิจด้ำนพฤตินิสัย - กรมคุมประพฤติ - กรมพินิจและคุ้มครองเด็ก และเยำวชน - กรมรำชทัณฑ์

ศึกษ าเท

กระทรวงยุติธรรม

กลุ่มภำรกิจด้ำนเสริมสร้ำงและอำนวยควำม ยุติธรรม - กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภำพ - สถำบันนิติวิทยำศำสตร์ กลุ่มภำรกิจด้ำนปฎิบัติกำรบังคับใช้กฎหมำย - กรมตรวจคนเข้ำเมือง - กรมสอบสวนคดีพิเศษ ส่วนรำชกำรที่อยู่ในบังคับบัญชำขึน้ ตรงต่อ รัฐมนตรี - สำนักงำนคณะกรรมกำรป้องกันและ ปรำบปรำมยำเสพติด

65

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

2) กลุ่มกระทรวงยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ เป็นกลุ่มกระทรวงที่เน้น นโยบำยและยุ ท ธศำสตร์ในกำรพั ฒ นำประเทศ มี ลั ก ษณะเป็ น กำรพั ฒ นำข้ำ มช่ วงเวลำ มี ควำมสำคัญต่อเนื่องตรำบเท่ำที่ประเทศและสังคมยังมีควำมต้องกำรและยังจำเป็นอยู่ แต่จะมี กำรเปลี่ยนแปลง พัฒนำไปตำมสภำพและเงื่อนไขต่ำงๆของสังคม กลุ่มกระทรวงประกอบไป ด้วย 10 กระทรวง ได้แก่ (1) กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ พระรำชบัญญั ติ ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มำตรำ 16 กำหนดให้กระทรวงกำรพัฒนำสังคม และควำมมั่นคงของมนุษย์ มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับกำรพัฒนำสังคมกำรสร้ำงควำมเป็นธรรม และควำมเสมอภำคในสังคม กำรส่งเสริมและพัฒนำคุณภำพและควำมมั่นคงในชีวิต สถำบัน ครอบครั ว และชุ ม ชน และรำชกำรอื่ น ตำมที่ มี ก ฎหมำยก ำหนดให้ เป็ น อ ำนำจหน้ ำ ที่ ข อง กระทรวงกำรพัฒนำสังคมและควำมมั่นคงของมนุษย์หรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงกำร พัฒนำสังคมและควำมมั่นคงของมนุษย์

นดุส ิต

เพื่อ

โครงสร้างของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์

ยาล ัยสว

สำนักงำนรัฐมนตรี

"มห

าวิท

สำนักงำนปลัดกระทรวง รำชกำรบริหำรส่วนภูมภิ ำค 75 จังหวัด

สำนักงำนส่งเสริมสวัสดิภำพและ พิทักษ์เด็ก เยำวชน ผู้ด้อยโอกำส คนพิกำรและผูส้ ูงอำยุ รัฐวิสำหกิจ 1) กำรเคหะแห่งชำติ 2) สำนักงำนธนำนุเครำะห์

สภำกำรพัฒนำสังคม

สำนักงำนกิจกำรสตรีและสถำบัน ครอบครัว

กรมพัฒนำสังคมและสวัสดิกำร

องค์กำรมหำชน 1) สถำบันพัฒนำองค์กรชุมชน

66

่านั้น "

(2) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พระรำชบั ญ ญั ติ ปรับ ปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มำตรำ 18 ก ำหนดให้ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มี อ ำนำจหน้ ำที่ เกี่ยวกับเกษตรกรรม กำรป่ำไม้ กำรจัดหำแหล่งน้ำและพัฒนำระบบกำรชลประทำน ส่งเสริม และ พั ฒ นำเกษตรกรส่ งเสริมและพั ฒนำระบบสหกรณ์ รวมตลอดทั้ งกระบวนกำรผลิ ตและสิ นค้ ำ เกษตรกรรม และรำชกำรอื่นตำมที่มีกฎหมำยกำหนดให้เป็นอำนำจหน้ำที่ของกระทรวงเกษตร และสหกรณ์ หรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์

ศึกษ าเท

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์

าวิท

กลุ่มภำรกิจด้ำนกำรบริหำรจัดกำรทรัพยำกร เพื่อกำรผลิต - สำนักงำนกำรปฏิรูปทีด่ ินเพื่อเกษตรกรรม - กรมพัฒนำที่ดิน - กรมชลประทำน - กรมป่ำไม้

"มห

กลุ่มภำรกิจด้ำนพัฒนำกำรผลิต - กรมวิชำกำรเกษตร - กรมปศุสัตว์ - กรมประมง

เพื่อ นดุส ิต

ยาล ัยสว

ปลัดกระทรวง - สำนักงำนปลัดกระทรวง - สำนักงำนเศรษฐกิจกำรเกษตร - สำนักงำนมำตรฐำนสินค้ำเกษตร และอำหำรแห่งชำติ

กา ร

สำนักงำนรัฐมนตรี

รัฐวิสำหกิจ : - องค์กำรตลำดเพื่อกำรเกษตรกร (อ.ต.ก.) - องค์กำรสวนยำง (อ.ส.ย.) - องค์กำรส่งเสริมกิจกำรโคนมแห่งประเทศไทย (อ.ส.ค.) - สำนักงำนกองทุนสงเครำะห์กำรทำสวนยำง (ส.ก.ย.) - องค์กำรสะพำนปลำ (อ.ส.ป.) - องค์กำรอุตสำหกรรมป่ำไม้ (อ.อ.ป.) - บริษัทไม้อัดไทย จำกัด

กลุ่มภำรกิจด้ำนส่งเสริมและพัฒนำเกษตร และระบบสหกรณ์ - กรมส่งเสริมกำรเกษตร - กรมส่งเสริมสหกรณ์ - กรมตรวจบัญชีสหกรณ์

หน่วยงำนที่ปรับเปลีย่ นเป็นองค์กำรมหำชน : - งำนขยำยเม็ดพันธุ์ - สำนักงำนพัฒนำกำรวิจยั เกษตรแห่งชำติ - บรรษัทพัฒนำโครงสร้ำงพื้นฐำนงำนกำรเกษตร - งำนผลิตชีวภัณฑ์

67

่านั้น "

(3) กระทรวงคมนาคม พระรำชบัญญั ติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มำตรำ 20 กำหนดให้กระทรวงคมนำคมมีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกั บกำรขนส่ง กำร วำงแผนจรำจร และกำรพั ฒนำโครงสร้ำงพื้นฐำนด้ำนกำรคมนำคม และรำชกำรอื่นตำมที่มี กฎหมำยก ำหนดให้ เป็ นอ ำนำจหน้ ำที่ ของกระทรวงคมนำคม หรือส่ วนรำชกำรอื่ นที่ สั งกั ด กระทรวงคมนำคม

ศึกษ าเท

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงคมนาคม กระทรวงคมนาคม

เพื่อ

กลุ่มภำรกิจด้ำนกำรขนส่งทำงบก - กรมทำงหลวง - กรมกำรขนส่งทำงบก - กรมทำงหลวงชนบท

นดุส ิต

ปลัดกระทรวง - สำนักงำนปลัดกระทรวง - สำนักงำนนโยบำยและแผนกำร ขนส่งและจรำจร

กา ร

สำนักงำนรัฐมนตรี

ยาล ัยสว

กลุ่มภำรกิจด้ำนกำรขนส่งทำงน้ำและอำกำศ - กรมกำรขนส่งทำงน้ำและพำณิชยนำวี - กรมกำรขนส่งทำงอำกำศ

"มห

าวิท

หน่วยงำนที่ปรับเปลีย่ นเป็น องค์กรมหำชน 1) องค์กำรทำงหลวงพิเศษ ระหว่ำงเมือง 2) องค์กำรบริหำรเครื่องจักรกล 3) ศูนย์ฝึกพำณิชย์นำวี 4) สถำบันกำรบินพลเรือน

รัฐวิสำหกิจ : 1) กำรรถไฟแห่งประเทศไทย 2) บริษัท ขนส่ง จำกัด 3) องค์กำรขนส่งมวลชนกรุงเทพ 4) องค์กำรรับส่งสินค้ำและพัสดุภัณฑ์ 5) กำรทำงพิเศษแห่งประเทศไทย 6) กำรรถไฟฟ้ำขนส่งมวลชนแห่ง ประเทศไทย

รัฐวิสำหกิจ : 1) กำรท่ำเรือแห่งประเทศไทย 2) บริษัท ไทยเดินเรือทะเล จำกัด 3) กำรท่ำอำกำศยำนแห่งประเทศไทย 4) บริษัท กำรบินไทย จำกัด (มหำชน) 5) บริษัท วิทยุกำรบินแห่งประเทศไทย จำกัด 6) บริษัท ท่ำอำกำศยำนสำกลกรุงเทพ แห่งใหม่ จำกัด

68

่านั้น "

(4) กระทรวงทรัพ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ งแวดล้ อ ม พระรำชบั ญ ญั ติ ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มำตรำ 22 กำหนดให้กระทรวงทรัพยำกรธรรมชำติ และสิ่งแวดล้อม มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับกำรสงวนอนุรักษ์และฟื้นฟูทรัพยำกรธรรมชำติและ สิ่งแวดล้อม กำรจัดกำรใช้ประโยชน์อย่ำงยั่งยืน และรำชกำรอื่นตำมที่มีกำหมำยกำหนดให้เป็น อำนำจหน้ำที่ของกระทรวงทรัพยำกรธรรมชำติ และสิ่งแวดล้อม หรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระ ทรงทรัพยำกรธรรมชำติและสิ่งแวดล้อม

ศึกษ าเท

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

นดุส ิต

กลุ่มภำรกิจด้ำนทรัพยำกรธรรมชำติ - กรมอุทยำนแห่งชำติสัตว์ป่ำและ พันธุ์พืช - กรมทรัพยำกรทำงทะเลและชำยฝั่ง - กรมทรัพยำกรน้ำ - กรมทรัพยำกรธรณี - กรมทรัพยำกรน้ำบำดำล

สำนักงำนรัฐมนตรี

กลุ่มภำรกิจด้ำนสิ่งแวดล้อม - กรมควบคุมมลพิษ - กรมส่งเสริมคุณภำพ สิ่งแวดล้อม

าวิท

ยาล ัยสว

ปลัดกระทรวง - สำนักงำนปลัดกระทรวง - สำนักงำนนโยบำยและ แผนทรัพยำกรธรรมชำติและ สิ่งแวดล้อม

เพื่อ

กา ร

กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

"มห

รัฐวิสำหกิจ - องค์กำรสวนสัตว์ - องค์กำรสวนพฤกษศำสตร์

รัฐวิสำหกิจ : องค์กำรจัดกำรน้ำเสีย

69

(5) กระทรวงพาณิ ชย์ อ ำนำจหน้ ำ ที่ ข องกระทรวงพำณิ ชย์ ตำม พระรำชบัญ ญั ติป รับ ปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มำตรำ 28 ก ำหนดให้มีอำนำจ หน้ ำ ที่ เกี่ ย วกั บ กำรค้ ำ ธุ ร กิ จ บริ ก ำร ทรั พ ย์ สิ น ทำงปั ญ ญำ และรำชกำรอื่ น ตำมกฎหมำย กำหนดให้

ศึกษ าเท

กระทรวงพาณิชย์

่านั้น "

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงพาณิชย์

นดุส ิต

กลุ่มภำรกิจด้ำนกำรค้ำ ภำยในประเทศ - กรมกำรค้ำภำยใน - กรมทรัพย์สินทำงปัญญำ - กรมพัฒนำธุรกิจกำรค้ำ - กรมกำรประกันภัย

าวิท

ยาล ัยสว

ปลัดกระทรวง - สำนักงำนปลัดกระทรวง

เพื่อ

กา ร

สำนักงำนรัฐมนตรี

"มห

รัฐวิสำหกิจ : องค์กำรคลังสินค้ำ

กลุ่มภำรกิจด้ำนกำรค้ำต่ำงประเทศ - กรมเจรจำกำรค้ำ ระหว่ำงประเทศ - กรมกำรค้ำต่ำงประทศ - กรมส่งเสริมกำรส่งออก

70

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(6) กระทรวงแรงงานและพัฒนาอาชีพ มำตรำ 34 กำหนดให้กระทรวง แรงงำนมีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับกำรบริหำรและคุม้ ครองแรงงำน พัฒนำฝีมอื แรงงำน ส่งเสริมให้ ประชำชนมีงำนทำ และรำชกำรอื่นๆตำมที่กฎหมำยกำหนด นอกจำกนั้น ยังมีกำรจัดภำรกิจ ดังนี้ 1. เสริมสร้ำงประสิทธิภำพในกำรกำหนดนโยบำยและแผนด้ำนแรงงำน และพัฒนำอำชีพ 2. พั ฒ นำก ำลั งแรงงำน ปกป้ องคุ้ มครองและสร้ำงหลั ก ประกั นควำม มั่นคงของชีวติ กำรทำงำน 3. สร้ำงระบบประกันกำรมีงำนทำที่มปี ระสิทธิภำพ 4. สร้ำงเอกภำพในกำรบริหำรงำนรำชกำรส่ วนภู มิ ภำคของกระทรวง แรงงำนและพัฒนำอำชีพ

เพื่อ

โครงสร้างส่วนราชการของแระทรวงแรงงาน

าวิท

กรม สำนักงำนรัฐมนตรี สำนักงำนปลัดกระทรวง กรมกำรจัดหำงำน กรมพัฒนำฝีมือแรงงำน กรมสัวสดิกำรและคุ้มครองแรงงำน สำนักงำนประกันสังคม

องค์กำรมหำชน 1. สำนักงำนประกันสังคม (หลังแก้ กฎหมำยใหม่แล้ว พ.ศ. 2546) 2. สถำบันควำมปลอดภัย อำชีว อนำมัย และสิ่งแวดล้อม

"มห

1. 2. 3. 4. 5. 6.

ยาล ัยสว

นดุส ิต

กระทรวงแรงงาน

องค์กำรบริหำรประสิทธิภำพ ESU 1. สถำบันพัฒนำฝีมือแรงงำนและศูนย์พัฒนำฝีมือแรงงำน 2. งำนวิจัยและพัฒนำด้ำนแรงงำน 3. งำนบริหำรข้อมูลสำรสนเทศ

71

(7) กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี กระทรวงวิท ยำศำสตร์และ เทคโนโลยี มี อ ำนำจหน้ ำ ที่ เ กี่ ย วกั บ กำรวำงแผน ส่ ง เสริ ม และพั ฒ นำวิ ท ยำศำสตร์ แ ละ เทคโนโลยี สนับสนุนพัฒนำโดยเน้นกำรวิจัย พัฒนำกำลังคน กำรถ่ำยทอดเทคโนโลยี ติดตำม ประเมินผลและรำยงำนผลสัมฤทธิ์ตอ่ สำธำรณะ และรำชกำรอื่นตำมที่กฎหมำยกำหนด

ศึกษ าเท

กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

่านั้น "

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

เพื่อ

กรมวิทยำศำสตร์บริกำร

นดุส ิต

สำนักงำนปลัดกระทรวง

กา ร

สำนักงำนรัฐมนตรี

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

หน่วยงำนในกำกับ - สำนักงำนพัฒนำ ว& ท แห่งชำติ - สถำบันมำตรวิทยำแห่งชำติ องค์กำรมหำชน - สำนักงำนพัฒนำเทคโนโลยีอวกำศและภูมสิ ำรสนเทศ รัฐวิสำหกิจ - สถำบันวิจัย ว & ท แห่งประเทศไทย - องค์กำรพิพิธภัณฑ์วิทยำศำสตร์แห่งชำติ

สำนักงำนปรมำณูเพื่อสันติ

72

กระทรวงศึกษาธิการ

"มห

าวิท

เพื่อ

ยาล ัยสว

คณะกรรมกำรติดตำมตรวจสอบและ ประเมินผล

นดุส ิต

สำนักตรวจสอบภำยในระดับกระทรวง

กา ร

สำนักงำนรัฐมนตรี

ศึกษ าเท

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงศึกษาธิการ

่านั้น "

(8) กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงศึกษำธิกำร มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับ กำรส่งเสริมและก ำกับ ดู แลกำรศึก ษำทุก ระดับ และทุก ประเภท ก ำหนดนโยบำย แผน และ มำตรฐำนกำรศึกษำ สนับสนุนกทรัพยำกรเพื่อกำรศึกษำ ส่งเสริมและประสำนงำนกำรศำสนำ ศิลป วัฒนธรรม และกำรกีฬำเพื่อกำรศึกษำ รวมทั้งกำรติดตำมตรวจสอบ และประเมินผล กำรจั ด กำรศึ ก ษำ และรำชกำรอื่ น ตำมที่ มี ก ฎหมำยก ำหนดให้ เ ป็ น อ ำนำจหน้ ำ ที่ ข อง กระทรวงศึกษำธิกำรหรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงศึกษำธิกำร

สำนักงำนปลัดกระทรวง

สำนักงำนคณะกรรมกำรกำรศึกษำขั้นพื้นฐำน

สำนักงำนคณะกรรมกำรกำรอุดมศึกษำ สำนักงำนเลขำธิกำรสภำกำรศึกษำ สำนักงำนคณะกรรมกำรกำรอำชีวศึกษำ

73

(9) กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงสำธำรณสุข มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับ กำรสร้ำงเสริมสุขภำพอนำมัย กำรป้องกัน ควบคุม และรักษำโรคภัย กำรฟื้นฟูสมรรถภำพ ของประชำชน และรำชกำรอื่ นตำมที่มีก ฎหมำยก ำหนดให้เป็นอำนำจหน้ำที่ ของกระทรวง สำธำรณสุข หรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงสำธำรณสุข

กระทรวงสาธารณสุข

คณะกรรมกำรสุขภำพแห่งชำติ

ศึกษ าเท

สภำวิชำชีพ

่านั้น "

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงสาธารณสุข

เพื่อ

กลุ่มภำรกิจด้ำนกำรพัฒนำ กำรแพทย์และกำรสำธำรณสุข - กรมกำรแพทย์ - กรมควบคุมโรค - กรมพัฒนำ กำรแพทย์แผนไทย และกำรแพทย์ ทำงเลือก - กรมสุขภำพจิต - กรมอนำมัย

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

ปลัดกระทรวง - สำนักงำน ปลัดกระทรวง - สำนักงำน สำธำรณสุขจังหวัด - สำนักงำน สำธำรณสุขอำเภอ

กา ร

สำนักงำนรัฐมนตรี

กลุ่มภำรกิจด้ำนบริกำรสุขภำพ - กรมวิทยำศำสตร์ กำรแพทย์ - กรมสนับสนุนบริกำร สุขภำพ - สำนักงำน คณะกรรมกำร อำหำรและยำ

"มห

องค์กำรมหำชน โรงพยำบำลบ้ำนแพ้ว หน่วยงำนในกำกับ สถำบันวิจัยระบบสำธำรณสุข / สำนักงำนกองทุนสนับสนุนกำรสร้ำงเสริมสุขภำพ รัฐวิสำหกิจ องค์กำรเภสัชกรรม

74

(10) กระทรวงอุตสาหกรรมและผู้ประกอบการ กระทรวงอุตสำหกรรม มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับกำรสร้ำงเสริมและพัฒนำอุตสำหกรรม กำรส่งเสริมกำรลงทุน กำร พั ฒ นำผู้ ป ระกอบกำร และรำชกำรอื่ น ตำมที่ มี ก ฎหมำยก ำหนดให้ เป็ น อ ำนำจหน้ ำที่ ข อง กระทรวงอุตสำหกรรม หรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงอุตสำหกรรม

่านั้น "

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงอุตสาหกรรม

ศึกษ าเท

กระทรวงอุตสาหกรรม

สำนักงำนคณะกรรมกำร ส่งเสริมกำรลงทุน

นดุส ิต

กลุ่มภำรกิจด้ำนกำกับ ตรวจสอบกระบวนกำรผลิต - กรมโรงงำน อุตสำหกรรม - กรมอุตสำหกรรม พื้นฐำนและกำร เหมืองแร่ - สำนักงำน คณะกรรมกำร อ้อยและน้ำตำล ทรำย

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

ปลัดกระทรวง - สำนักงำน ปลัดกระทรวง - สำนักงำน เศรษฐกิจ อุตสำหกรรม

เพื่อ

กา ร

สำนักงำนรัฐมนตรี

กลุ่มภำรกิจด้ำนส่งเสริม อุตสำหกรรม - กรมส่งเสริม อุตสำหกรรม - สำนักงำนมำตรฐำน ผลิตภัณฑ์ อุตสำหกรรม

75

ศึกษ าเท

่านั้น "

3) กลุ่มกระทรวงขนาดเล็ก จัดตั้งขึ้นมาเป็นภารกิจเร่งด่วนของรัฐบาล เป็นกลุ่มกระทรวงที่ปฏิบัติงำนเกี่ยวกับภำรกิจเร่งด่วนที่เกิดขึ้นเฉพำะเป็นครั้งครำวตำมกำร เปลี่ย นแปลงของสังคม ๆ มีลัก ษณะเป็นพลวัตร สำมำรถปรับ เปลี่ยนได้ง่ำย เพื่ออำนวยต่อ ควำมสะดวกและคล่องตัวของรัฐบำลชุดต่ำงๆ ที่จะเข้ำมำปฏิบัติงำน ให้เป็นไปตำมนโยบำยที่ กำหนดไว้ ประกอบไปด้วย 4 กระทรวงได้แก่ (1) กระทรวงท่ อ งเที่ ย วและกี ฬ า มี อ ำนำจหน้ำที่ เกี่ ย วกั บ กำรส่งเสริม สนับสนุนและพัฒนำอุตสำหกรรมกำรท่องเที่ยวกำรกีฬำกำรศึกษำด้ำนกีฬำ นันทนำกำรและ รำชกำรอื่นตำมที่มีกฎหมำยกำหนดให้เป็นอำนำจหน้ำที่ของ กระทรวงกำรท่องเที่ยวและกีฬำ หรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงกำรท่องเที่ยวและกีฬำ

กา ร

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงท่องเที่ยวและกีฬา

รัฐวิสำหกิจ กำรกีฬำแห่งประเทศไทย

ยาล ัยสว

สำนักงำนรัฐมนตรี

นดุส ิต

เพื่อ

กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา

าวิท

ปลัดกระทรวง รองปลัดกระทรวง

สำนักงำนพัฒนำกำรกีฬำและนันทนำกำร

"มห

หน่วยตรวจสอบภำยใน

สำนักงำนปลัดกระทรวง

สำนักงำนพัฒนำกำรท่องเที่ยว

76

่านั้น "

(2) กระทรวงดิจิตัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับกำร วำงแผนส่ งเสริม พั ฒ นำ และด ำเนินกิ จกำรเกี่ ย วกั บ เทคโนโลยีสำรสนเทศและกำรสื่อ สำร กำรอุตุนิยมวิทยำ และกำรสถิติ และรำชกำรอื่นตำมที่มีกฎหมำยกำหนดให้เป็นอำนำจหน้ำที่ ของกระทรวงดิจิตัล เพื่อเศรษฐกิ จและสั งคม หรือส่วนรำชกำรที่สังกั ด กระทรวงดิจิตัลเพื่ อ เศรษฐกิจและสังคม

ศึกษ าเท

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศ

กา ร

กระทรวงดิจิตัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม

ยาล ัยสว

กรมอุตุนิยมวิทยำ

นดุส ิต

สำนักงำนปลัดกระทรวง

เพื่อ

สำนักงำนรัฐมนตรี

"มห

าวิท

สำนักงำนสถิติแห่งชำติ

สำนักงำนส่งเสริมเทคโนโลยี สำรสนเทศและกำรสื่อสำร กำรสำรวจและทำแผนที่พลเรือน

77

(3) กระทรวงพลั งงาน มี อ ำนำจหน้ ำที่ เกี่ ย วกั บ กำรจั ด หำ พั ฒ นำและ บริหำรจัดกำรพลังงำน และรำชกำรอื่นตำมที่มีกฎหมำยกำหนดให้เป็นอำนำจ และหน้ำที่ของ กระทรวงพลังงำน หรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงพลังงำน

กระทรวงพลังงาน

ศึกษ าเท

สำนักงำนรัฐมนตรี

่านั้น "

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงพลังงาน

ยาล ัยสว

นดุส ิต

สำนักงำนปลัดกระทรวง

เพื่อ

กา ร

ปลัดกระทรวง

"มห

าวิท

กรมเชื้อเพลิงพลังงำน

กรมพัฒนำพลังงำนทดแทน และอนุรักษ์พลังงำน

สำนักงำนนโยบำยและแผน พลังงำน

กรมธุรกิจพลังงำน

78

(4) กระทรวงวั ฒ นธรรม มีอ ำนำจหน้ ำที่ เกี่ ย วกั บ ศิลปะ ศำสนำ และ วั ฒ นธรรม และรำชกำรอื่ น ตำมที่ มี ก ฎหมำยก ำหนดให้ เป็ น อ ำนำจหน้ ำ ที่ ข องกระทรวง วัฒนธรรม หรือส่วนรำชกำรที่สังกัดกระทรวงวัฒนธรรม

่านั้น "

โครงสร้างส่วนราชการของกระทรวงวัฒนธรรม

ศึกษ าเท

กระทรวงวัฒนธรรม

สำนักงำนรัฐมนตรี

เพื่อ

กา ร

สำนักงำนปลัดกระทรวง

กรมศิลปำกร

ยาล ัยสว

นดุส ิต

กรมกำรศำสนำ

าวิท

สำนักงำนคณะกรรมกำร วัฒนธรรมแห่งชำติ

"มห

องค์กำรมหำชน : ศูนย์มำนุษยวิทยำสิริธร

สำนักงำนศิลปวัฒนธรรม ร่วมสมัย

79

การบริหาราชการส่วนภูมิภาค

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กำรบริหำรรำชส่ว นภูมิภำค หมำยถึง รำชกำรของกระทรวง กรม ต่ำงๆ ซึ่งได้ แบ่งแยกออกไปดำเนินกำรจัดทำตำมเขตกำรปกครองของประเทศ เพื่อสนองควำมต้องกำร ของประชำชนในเขตกำรปกครองนั้นๆ โดยมี เจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนกลำง ซึ่งได้ รับ กำร แต่งตั้งออกไปประจำตำมเขตกำรปกครองต่ำงๆ ในส่วนภูมิภำคเพื่อบริหำรรำชกำรภำยใต้กำร บังคับบัญชำของรำชกำรส่วนกลำง กล่ำวอีกนัยหนึ่งรำชกำรส่วนภูมิภำคคือสำขำของรำชกำร ส่วนกลำงที่ได้รับกำรแบ่งและมอบอำนำจให้ไปดำเนินกำรแทน เนื่องจำกรำชกำรส่วนกลำงมี งำนที่กว้ำงขวำง เพื่อผลประโยชน์ของประชำชนทั่วประเทศ กำรให้มีสำนักงำนกลำงที่จัดตั้งเป็น กระทรวง ทบวง กรม อ ำนวยกำรอยู่ ที่เมือ งหลวงแห่ งเดี ย ว ไม่ อำจอ ำนำยประโยชน์ ให้แ ก่ ประชำชนได้ทั่วถึง จึงจำเป็นต้องแยกสำขำออกไปตั้งปฏิบัติรำชกำรอยู่ตำมพื้ นที่ต่ำงๆ กำร บริ ห ำรรำชกำรส่ ว นภู มิ ภ ำคจั ด เป็ น กำรจั ด ระเบี ย บกำรปกครองตำมหลั ก กำรแบ่ งอ ำนำจ (Deconcentration) ลักษณะสำคัญของรำชกำรบริหำรส่วนภูมิภำค มีดังนีค้ ือ 1) กำรบริ ห ำรรำชกำรส่ ว นภู มิ ภ ำคเป็ น กำรแบ่ ง อ ำนำจกำรปกครองจำก ส่วนกลำงแล้วมอบอำนำจให้แก่ผู้แทนรำชกำรบริหำรส่วนกลำงซึ่งไปประจำอยู่ในส่วนภูมิภำค มิใช่เป็นกำรกระจำยอำนำจกำรปกครอง 2) เจ้ำหน้ำที่ ในส่วนภูมิ ภำคยั งอยู่ภ ำยใต้อ ำนำจบั งคับ บั ญ ชำของส่วนกลำง โดยเฉพำะในเรื่องกำรแต่งตั้งถอดถอนโดยวินัยเป็นเครื่องบังคับ และผู้มีอำนำจบังคับบัญชำมี ควำมรับผิดชอบในรำชกำรที่ผใู้ ต้บังคับบัญชำปฏิบัติไปตำมคำสั่งของตนทุกประกำร 3) รำชกำรส่วนภูมิภำคได้รับมอบอำนำจในกำรวินิจฉัยสั่งกำรเฉพำะบำงเรื่อง บำงประกำรเท่ำนั้น รำชกำรส่วนกลำงมีอำนำจที่จะเปลี่ยนแปลงแก้ไขวินิจฉัยคำสั่งกำรของ ส่วนภูมิภำคได้ ฉะนั้นผูม้ ีอำนำจสั่งกำรขั้นสุดท้ำยก็คือรำชกำรส่วนกลำงนั่นเอง

"มห

การจัดโครงสร้างส่วนราชการในส่วนภูมิภาค 1) จังหวัด เป็นหน่วยรำชกำรบริหำรส่วนภูมิภำคที่ใหญ่ที่สุด แต่ละจังหวัดแบ่ง เขตกำรปกครองหรือรำชกำรบริหำรออกเป็นอำเภอ อำเภออำจแบ่งเป็นกิ่งอำเภอถ้ำมีควำม จำเป็นในกำรปกครอง แต่โดยปกติแล้วอำเภอแบ่งออกเป็นตำบลเลยทีเดียว และตำบลแบ่ง ออกเป็นหมูบ่ ้ำน 1.1 การจัดตั้งจังหวัด ตำมกฎหมำยระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดินปัจจุบัน กำหนดให้รวมท้องที่หลำยๆ อำเภอตั้งขึ้นเป็นจังหวัด และให้จังหวัดมีฐำนะเป็นนิติบุคคล กำรตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลงเขตจังหวัดให้ตรำเป็นพระรำชบัญญัติ ดังนั้นจังหวัดหนึ่งๆ อำจมีอำเภอน้อย

80

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ซึ่งเป็นไปตำมสภำพภูมิประเทศและควำมจำเป็นทำงกำรปกครอง และกำรตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลง เขตจังหวัดต้องตรำเป็นพระรำชบัญญัติซึ่งเป็นกฎหมำยที่ต้องผ่ำนควำมเห็นชอบของรัฐสภำ ส่วน กำรกำหนดให้จังหวัดมีฐำนะเป็นนิติบุคคลก็เพื่อให้สำมำรถทำนิติกรรมต่ำงๆ ได้ มี กรรมสิทธิ์ใน ทรัพย์สินได้ ตลอดจนสำมำรถเป็นโจทก์หรือตกเป็นจำเลยในศำลได้ เพื่อให้กำรบริหำรรำชกำรในรำชกำรส่วนภูมิภำคสอดคล้องกับทิศทำงกำร พัฒนำประเทศ ได้มีกำรปรับปรุงกำรบริหำรงำนของจังหวัดให้บริหำรงำนแบบบูรณำกำรใน จังหวัด หรือกลุ่มจังหวัด โดยให้จังหวัดหรือกลุ่มจังหวัดยื่นคำขอจัดตั้งงบประมำณได้ ทั้งนี้ ตำม หลักเกณฑ์วิธีกำร และเงื่อนไขที่กำหนดในพระรำชกฤษฎีกำ ในกรณีนี้ให้ถือว่ำจังหวัดหรือกลุ่ม จังหวัดเป็นส่วนรำชกำรตำมกฎหมำยว่ำด้วยวิธีกำรงบประมำณ ให้จังหวัดมีอำนำจภำยในเขตจังหวัด ดังต่อไปนี้ (1) นำภำรกิจของรัฐบำลและนโยบำยของรัฐไปปฏิบัติให้เกิดผลสัมฤทธิ์ (2) ดูแลให้มีกำรปฏิบัติและบังคับกำรให้เป็นไปตำมกฎหมำย เพื่อให้เกิด ควำมสงบเรียบร้อยและเป็นธรรมในสังคม (3) จัดให้มีกำรคุ้มครอง ป้องกัน ส่งเสริม และช่วยเหลือประชำชนและ ชุมชนที่ด้อยโอกำส เพื่อให้ได้รับควำมเป็นธรรมทั้งด้ำนเศรษฐกิจและสังคมในกำรดำรงชีวิต อย่ำงพอเพียง (4) จั ด ให้ มี ก ำรส่ งเสริ ม อึ ด หนุ น และสนั บ สนุ น องค์ ก รปกครองส่ วน ท้องถิ่น เพื่อให้สำมำรถดำเนินกำรตำมอำนำจและหน้ำที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และให้ มีขดี ควำมสำมำรถพร้อมที่จะดำเนินกำรตำมภำรกิจที่ได้รับกำรถ่ำยโอนจำกกระทรวง ทบวง กรม (5) ปฏิ บั ติ ห น้ ำที่ อื่ น ตำมที่ ค ณะรัฐ มนตรี กระทรวง ทบวง กรม หรื อ หน่วยงำนอื่นของรัฐมอบหมำยหรือที่มกี ฎหมำยกำหนด เพื่อประโยชน์ในกำรปฏิบัติหน้ำที่ของจังหวัดดังกล่ำว ให้เป็นหน้ำที่ของส่วน รำชกำรและหน่วยงำนของรัฐที่ประจำอยู่ในเขตจังหวัดที่จะต้องปฏิบัติให้สอดคล้องและเป็นไป ตำมแผนพัฒนำจังหวัด ซึ่งจังหวัดต้องจัดทำแผนพัฒนำจังหวัดให้สอดคล้องกับแนวทำงพัฒนำ เศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติและควำมต้องกำรของประชำชนในท้องถิ่นจังหวัด ในกำรจัดทำแผนพัฒนำจังหวัดดังกล่ำว ให้ผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดจัดให้มีกำร ประชุมหำรือระหว่ำงหัวหน้ำส่วนรำชกำรที่มีสถำนที่ตั้งอยู่ในจังหวัดไม่ว่ำจะเป็นรำชกำรบริหำร ส่นวภูมิภำคหรือรำชกำรบริหำรส่วนกลำงและผู้บริหำรองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดใน จังหวัด รวมทั้งผู้แทนภำคประชำสังคมและผู้แทนภำคธุรกิจเอกชน

81

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เมื่อประกำศใช้แผนพัฒ นำจังหวัดแล้ว กำรจัดท ำแผนพัฒนำท้องถิ่นของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกำรดำเนินกิจกำรของส่วนรำชกำรและหน่วยงำนอื่นของรัฐทั้ง ปวงที่กระท ำในพื้นที่จังหวัด ต้องสอดคล้องกับ แผนพัฒ นำจังหวัดดังกล่ำว (พระรำชบัญ ญั ติ ระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดิน (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2550 มำตรำ 8 และมำตรำ 10) 1.2 ผู้รับผิดชอบการบริหารราชการของจังหวัด กำรบริหำรรำชกำรของ จังหวัดมีผู้รับผิดชอบตำมกฎหมำยระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดิน ดังนี้ 1.2.1 ผู้ว่าราชการจังหวัด ในกำรบริหำรรำชกำรของจังหวัด หนึ่งๆ นั้น มีผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด คนหนึ่งเป็นผู้รับ นโยบำยและคำสั่งจำกนำยกรัฐมนตรีในฐำนะหัวหน้ำ รัฐบำล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มำปฏิบัติให้เหมำะสมกับท้องที่และประชำชน และ เป็นหัวหน้ำบังคับบัญชำบรรดำข้ำรำชกำรฝ่ำยบริหำร ซึ่งปฏิบัติหน้ำที่ในรำชกำรส่วนภูมิภำคใน เขตจังหวั ด และรับ ผิด ชอบในรำชกำรจังหวัดและอำเภอ ผู้ ว่ำรำชกำรจังหวัด จึงเป็ น บุค คล ส ำคั ญ ที่ สุ ด ในจังหวั ด หนึ่ งๆ เพรำะเป็ น ผู้ ด ำเนิ น กำรและรับ ผิ ด ชอบกำรบริห ำรงำนในส่ ว น ภูมิ ภ ำค โดยเป็ น ผู้รับ นโยบำยจำกส่ วนกลำงมำปฏิ บั ติ ซึ่ งจะต้ องติด ต่ อกั บ รำชกำรบริห ำร ส่ว นกลำง นั บ ตั้ งแต่ นำยกรัฐ มนตรีในฐำนะหั วหน้ ำรัฐ บำล คณะรัฐ มนตรี รัฐ มนตรีว่ำกำร กระทรวง และอธิบดี เพื่อรับนโยบำยหรือคำสั่งไปปฏิบัติให้ได้รับผลดี มีประสิทธิภำพสมควำม มุ่งหมำยในเขตจังหวัดซึ่งตนรับผิดชอบในด้ำนกำรปกครองบังคับบัญชำข้ำรำชกำรในจังหวัดนั้น กฎหมำยก็กำหนดให้ผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดเป็นหัวหน้ำบังคับบัญชำบรรดำข้ำรำชกำรฝ่ำยบริหำร ส่วนภูมิภำคในเขตจังหวัด ต้องคอยสอดส่องดูแลปกครองบังคับบัญชำข้ำรำชกำรสังกัดจังหวัด ทุกหน่วยงำน เพื่อให้ข้ำรำชกำรปฏิบัติรำชกำรให้เป็นไปโดยเรียบร้อย ได้ผลดีมีประสิทธิภำพสม ควำมมุ่งหมำยของทำงรำชกำร ตำแหน่งผู้ว่ำ รำชกำรจังหวัดเป็นข้ำรำชกำรสังกั ดสำนักงำน ปลั ด กระทรวง กระทรวงมหำดไทย เป็ นผู้ รับ ผิดชอบกำรบริห ำรส่วนภู มิภ ำคในเขตจังหวัด ดังกล่ำวข้ำงต้น 1.2.2 รองผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด ในกำรบริ ห ำรรำชกำรของจั งหวั ด กฎหมำยระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดินได้กำหนดให้มีตำแหน่งรองผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด หรือ ผู้ช่วยผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด หรือมีทั้งรองและผู้ช่วยผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดเป็นผู้ช่วยปฏิบัติรำชกำร แทนผูว้ ่ำรำชกำรจังหวัดก็ได้ ตำแหน่งรองผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดและผู้ช่วยผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดเป็น ข้ำรำชกำรสังกัดกระทรวงมหำดไทยเช่นเดียวกับผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด ถ้ำจังหวัดใดมีกำรตั้งรอง ผู้ ว่ ำ รำชกำรจั ง หวั ด หรื อ ผู้ ช่ ว ยผู้ ว่ ำ รำชกำรจั ง หวั ด ผู้ ด ำรงต ำแหน่ ง ดั ง กล่ ำ วนี้ ก็ เ ป็ น ผู้บั งคั บ บั ญ ชำข้ำรำชกำรฝ่ ำยบริห ำรส่ วนภู มิ ภ ำคในเขตจังหวัด และรับ ผิ ด ชอบกำรบริห ำร รำชกำรของจังหวัดรองจำกผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด

82

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สำหรับตำแหน่งรองผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดนั้น ในกำรพิจำรณำตั้งตำแหน่ง นี้กระทรวงมหำดไทยพิจำรณำจัดตั้งขึ้นในจังหวัดใหญ่ๆ ที่มีปริมำณมำก ซึ่งปัจจุบันมีกำรตั้ง รองผู้ ว่ำรำชกำรจังหวั ด ในทุ ก จังหวั ด แล้ ว รองผู้ ว่ำรำชกำรจังหวัด ตั้งขึ้นเพื่ อช่วยเหลื อผู้ ว่ำ รำชกำรจังหวัดในกำรรับผิดชอบและบริหำรรำชกำรให้บังเกิดผลดีโดยทั่วถึง ส่ ว นต ำแหน่ งผู้ ช่ วยผู้ ว่ำรำชกำรจั งหวั ด ซึ่ งได้ ก ำหนดไว้ในกฎหมำย ระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดินฉบับปัจจุบัน และฉบับก่อน ว่ำเป็นตำแหน่งผูช้ ่วยปฏิบัติรำชกำร แทนเช่นเดียวกับตำแหน่งรองผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดนั้น ยังไม่มีกำรแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่ง นีเ้ ลย จึงเป็นตำแหน่งที่ปรำกฏอยู่ตำมกฎหมำยเท่ำนั้น 1.2.3 ปลัดจังหวัด ในแต่ละจังหวัดมีปลัดจังหวัดเป็นผู้ช่วยผู้ว่ำรำชกำร จังหวัดในหน้ำที่ทั่วไปและปฏิบัติงำนในด้ำนธุรกำรให้แก่ผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด ปลัดจังหวัดเป็น ข้ำรำชกำรสั งกั ด กรมกำรปกครอง กระทรวงมหำดไทย เป็ น หั วหน้ ำส่ วนรำชกำรแผนกำร ปกครองของจังหวัด มีฐำนะเท่ำเทียมกับหัวหน้ำส่วนรำชกำรอื่นๆ ในจังหวัดทุกประกำร โดย เป็นผูร้ ับผิดชอบในงำนของกรมกำรปกครองในจังหวัดนั้น เช่นเดียวกับประชำสงเครำะห์จังหวัด ซึ่งรับผิดชอบงำนของกรมประชำสงเครำะห์ในจังหวัด ศึกษำธิกำรจังหวัดรับผิดชอบงำนของ กระทรวงศึกษำธิกำรในจังหวัด เป็นต้น ปลัดจังหวัดไม่มีฐำนะเป็นผู้บังคับบัญ ชำหัวหน้ำส่วน รำชกำรต่ำงๆ ในจังหวัดรองลงมำจำกผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด ซึ่งต่ำงกับรองผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด ตำมกฎหมำยระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดินมีฐ ำนะเป็นผู้บังคับบัญ ชำหัวหน้ำส่วนรำชกำร ต่ำงๆ ในจังวัด รวมทั้งปลัดจังหวัดรองลงมำจำกผูว้ ่ำรำชกำรจังหวัด แต่ในทำงปฏิบัติจังหวัดใด ที่ไมมีรองผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดหรือผู้ช่วยฯ ก็เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่ำงำนซึ่งเป็นหน้ำที่ของ รองผู้ว่ำฯ จะตกเป็นหน้ำที่ของปลัดจังหวั ด และตำมกฎหมำยก็ได้กำหนดให้ปลัดจังหวัดเป็น ผู้รักษำรำชกำรแทนผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดในกรณีที่ผู้ว่ำฯ ไม่อยู่หรือไม่อำจปฏิบัติหน้ำที่ได้ด้วย ดังนัน้ ถ้ำจังหวัดใดมีรองผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดปลัดจังหวัดจะทำหน้ำที่ประจำเฉพำะส่วนที่เป็นงำน ของกรมกำรปกครอง และมีอำนำจบังคับ บัญชำข้ำรำชกำรสังกัดกรมกำรปกครองของจังหวัด เท่ำนั้น 1.2.4 หัวหน้าส่วนราชการประจาจังหวัด ในจังหวัดหนึ่งนอกจำกจะมี ผู้ว่ำรำชกำรจังหวั ด เป็ นผู้ ป กครองบั งคั บ บัญ ชำข้ำรำชกำรและรับ ผิด ชอบงำนรำชกำรของ จังหวัด บำงจังหวัดมีรองผู้ว่ำฯ และปลัดจังหวัดแล้ว จะมีหัวหน้ำส่วนรำชกำรประจำจังหวัดซึ่ง กระทรวง ทบวง กรมต่ำงๆ ส่งมำประจำทำหน้ำที่เป็นผู้ช่วยเหลือผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด และมี อำนำจหน้ำที่บังคับบัญชำข้ำรำชกำรส่วนภูมิภำค ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ในจังหวัดนั้น เช่น อั ย กำรจังหวั ด คลั งจังหวั ด สรรพำกรจังหวัด สรรพสำมิต จังหวัด หั วหน้ ำต ำรวจภูธ ร

83

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

จังหวัด ศึกษำธิกำรจังหวัด พัสดิจังหวัด ป่ำไม้จังหวัด พัฒนำกำรจังหวัด เป็นต้น หัวหน้ำส่วน รำชกำรประจ ำจั ง หวั ด มี ไ ม่ เท่ ำ กั น ทุ ก จั ง หวั ด ซึ่ ง ขึ้ น อยู่ กั บ ควำมจ ำเป็ น ควำมเหมำะสมที่ กระทรวง ทบวง กรมต่ำงๆ จะพิจำรณำเห็นสมควรจัดตั้งหน่วยงำนของตนในจังหวัดต่ำงๆ และ ขึ้นตรงต่อผู้ว่ำรำชกำรจังหวั ด ถ้ ำไม่จัดตั้งเป็นหน่วยงำนรำชกำรที่สังกั ดส่วนกลำงโดยตรง เป็นหน่วยงำนอิสระที่ตั้งอยู่ในจังหวัด เช่น นิคมสร้ำงตนเอง แขวงกำรทำง หน่วยงำนกรมชล ประมำน สถำนีขยำยพันธุ์พืช เป็นต้น 1.2.5 คณะกรรมการจังหวัด ในจังหวัดหนึ่งให้มีคณะกรรมกำรจังหวัด ทำหน้ำที่เป็นที่ปรึกษำของผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดในกำรบริหำรรำชกำรแผ่นดินในจังหวัดนั้น และ ให้ควำมเห็นชอบในกำรจัดทำแผนพัฒนำจังหวัด กับปฏิบัติหน้ำที่อื่นตำมกฎหมำยหรือมติของ คณะรัฐมนตรีกำหนด คณะกรรมกำรจังหวัดประกอบด้วยผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดเป็นประธำน รองผู้ว่ำรำชกำรหนึ่งคนตำมที่ผวู้ ่ำฯ มอบหมำย ปลัดจังหวัด อัยกำรจังหวัด ซึ่งเป็นหัวหน้ำที่ทำ กำรอัยกำรจังหวัด ผู้บังคับกำรตำรวจภูธรจังหวัด และหัวหน้ำส่วนรำชกำรประจำจังหวัดจำก กระทรวงและทบวงต่ำงๆ เว้นแต่กระทรวงมหำดไทยซึ่งประจำอยู่ในจังหวัด กระทรวงหรือ ทบวงละหนึ่งคนเป็นกรรมกำรจังหวัด และหัวหน้ำสำนักงำนจังหวัดเป็นกรรมกำรจังหวัดและ เลขำนุกำร 1.2.6 คณ ะกรรมการธรรมาภิ บ าลจั ง หวั ด เพื่ อ สอดส่ อ งและ เสนอแนะกำรปฏิบัติภำรกิจของหน่วยงำนของรัฐในจังหวัดให้ใช้วีกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองที่ ดี อันจะท ำให้ก ำรบริห ำรเป็ นไปด้วยกำรโปร่งใส เป็นธรรม ให้คณะกรรมกำรธรรมำภิบ ำล จังหวัดคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่ำ "ก.ธ.จ." ทำหน้ำที่สอดส่องและเสนอแนะกำรปฏิบัติภำรกิจ ของหน่วยงำนของรัฐในจังหวัดให้ใช้วิธีกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองที่ดีและเป็นไปตำมหลักกำร ที่กำหนดไว้ในมำตรำ3/1 ก.ธ.จ. ประกอบด้วย ผู้ตรวจรำชกำรสำนักนำยกรัฐมนตรีซึ่งมีอำนำจใน จังหวัดเป็นประธำนผู้แทนภำคประชำสังคม ผู้แทนสมำชิกสภำท้องถิ่นที่ไม่ได้ดำรงตำแหน่ง ผู้บริหำรและผู้แทนภำคธุรกิจเอกชน ทั้งนี้ จำนวน วิธีกำรสรรหำ และกำรปฏิบัติหน้ำที่ของ ก. ธ.จ. ให้เป็นไปตำมระเบียบสำนักนำยกรัฐมนตรี ในกรณี ที่ ก.ธ.จ. พบว่ำมีก ำรละเลยไม่ป ฏิบัติตำมกฎหมำย ระเบีย บ หรือข้อบังคับหรือมีกรณีที่เป็นกำรทุจริตให้เป็นหน้ำที่ของ ก.ธ.จ. ที่จะต้องแจ้งให้ผู้ว่ำรำชกำร จังหวัด หัวหน้ำส่วนรำชกำร รัฐวิสำหกิจ หรือหน่วยงำนอื่นของรัฐที่เกี่ยวข้อง แล้วแต่กรณี เพื่อ ดำเนินกำรตำมอำนำจหน้ำที่ตอ่ ไป

84

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1.3 อานาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด พระรำชบัญญัติระเบียบบริหำ รำชกำรแผ่นดิน 2534 มำตรำ 57 ให้ผู้วำ่ รำชกำรจังหวัดมีอำนำจและหน้ำที่ดังนี้ (1) บริหำรรำชกำรตำมกฎหมำยและระเบียบแบบแผนของทำงรำชกำร (2) บริ ห ำรรำชกำรตำมที่ ค ณ ะรั ฐ มนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมำยหรือตำมที่นำยกรัฐมนตรีสั่งกำรในฐำนะหัวหน้ำรัฐบำล (3) บริ ห ำรรำชกำรตำมค ำแนะน ำและค ำชี้ แ จงของผู้ ต รวจรำชกำร กระทรวงในเมื่อไม่ขัดต่อกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งของกระทรวง ทบวง กรม มติ ของคณะรัฐมนตรีหรือกำรสั่งกำรของนำยกรัฐมนตรี (4) ก ำกั บ ดู แ ลกำรปฏิ บั ติ ร ำชกำรอั น มิ ใ ช่ ร ำชกำรส่ ว นภู มิ ภ ำคของ ข้ ำ รำชกำรซึ่ ง ประจ ำอยู่ ใ นจั ง หวั ด นั้ น ยกเว้ น ข้ ำ รำชกำรทหำร ข้ ำ รำชกำรฝ่ ำ ยตุ ล ำกำร ข้ำรำชกำรฝ่ำยอัยกำร ข้ำรำชกำรพลเรือนในมหำวิทยำลัย ข้ำรำชกำรในสำนักงำนตรวจเงิน แผ่นดิน และข้ำรำชกำรครู ให้ปฏิบัติรำชกำรให้เป็นไปตำมกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับหรือ คำสั่งของกระทรวง ทบวง กรม หรือมติของคณะรัฐมนตรี หรือกำรสั่งกำรของนำยกรัฐมนตรี หรือยับยั้งกำรกระทำใด ๆ ของข้ำรำชกำรในจังหวัดที่ขัดต่อกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือ คำสั่งของกระทรวง ทบวง กรม มติของคณะรัฐมนตรี หรือกำรสั่งกำรของนำยกรัฐมนตรีไว้ ชั่วครำวแล้วรำยงำนกระทรวง ทบวง กรม ที่เกี่ยวข้อง (5) ประสำนงำนและร่วมมือกับ ข้ำรำชกำรทหำร ข้ำรำชกำรฝ่ำยตุลำ กำร ข้ำรำชกำรฝ่ำยอัยกำร ข้ำรำชกำรพลเรือนในมหำวิทยำลัย ข้ำรำชกำรในสำนักงำนตรวจ เงินแผ่นดิน และข้ำรำชกำรครู ผูต้ รวจรำชกำรและหัวหน้ำส่วนรำชกำรในระดับเขตหรือภำค ใน กำรพัฒนำจังหวัดหรือป้องปัดภัยพิบัติสำธำรณะ (6) เสนองบประมำณต่ อ กระทรวงที่ เ กี่ ย วข้ อ งตำมโครงกำรหรื อ แผนพัฒนำจังหวัด และรำยงำนให้กระทรวงมหำดไทยทรำบ (7) ควบคุมดูแลกำรบริหำรรำชกำรส่วนท้องถิ่นในจังหวัดตำมกฎหมำย (8) ก ำกั บ กำรปฏิ บั ติ ห น้ ำ ที่ ข องพนั ก งำนองค์ ก ำรของรั ฐ บำลหรื อ รัฐวิสำหกิจ ในกำรนี้ให้มีอำนำจทำรำยงำนหรือแสดงควำมคิดเห็นเกี่ยวกับกำรดำเนินงำนของ องค์กำรของรัฐบำลหรือรัฐวิสำหกิจต่อรัฐมนตรีเจ้ำสังกัดองค์กำรของรัฐบำลหรือรัฐวิสำหกิจ (9) บรรจุ แต่งตั้ง ให้บำเหน็จ และลงโทษข้ำรำชกำรในส่วนภูมิภำคใน จังหวัดตำมกฎหมำย และตำมที่ปลัดกระทรวง ปลัดทบวง หรืออธิบดีมอบหมำย

85

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1.4 การแบ่ งส่ วนราชการของจั งหวัด พระรำชบั ญ ญั ติ ระเบี ย บบริห ำ รำชกำรแผ่นดิน 2534 มำตรำ 60 ให้แบ่งส่วนรำชกำรของจังหวัดดังนี้ (1) ส ำนักงำนจังหวัด มีหน้ำที่เกี่ยวกั บ รำชกำรทั่วไปและกำรวำงแผน พั ฒ นำจังหวัด ของจังหวัด นั้น มีหัวหน้ำสำนัก งำนจังหวัดเป็นผู้บังคับ บัญ ชำข้ำรำชกำร และ รับผิดชอบในกำรปฏิบัติรำชกำรของสำนักงำนจังหวัด (2) ส่ ว นต่ ำ ง ๆ ซึ่ งกระทรวง ทบวง กรม ได้ ตั้ ง ขึ้ น มี ห น้ ำที่ เกี่ ย วกั บ รำชกำรของกระทรวง ทบวง กรมนั้ น ๆ มี หั ว หน้ ำ ส่ ว นรำชกำรประจ ำจั ง หวั ด นั้ น ๆ เป็ น ผูป้ กครองบังคับบัญชำรับผิดชอบ 2) อาเภอ คือหน่วยรำชกำรบริหำรส่วนภูมิภำครองจำกจังหวัด อำเภอไม่มี ฐำนะเป็นนิติบุคคล กำรจัด ตั้งอำเภอ ทำได้โดยรวมท้องที่หลำยๆ ตำบล ประมำณ 3 ตำบล กำรจัดตั้ง ยุบ และ เปลี่ยนแปลงเขตอำเภอ กระทำได้โดยกำรตรำเป็นพระรำชกฤษฎีกำ ใน อำเภอหนึ่งมีนำยอำเภอคนหนึ่งเป็นหัวหน้ำปกครองบังคับบัญชำบรรดำข้ำรำชกำรในอำเภอ และรับ ผิ ด ชอบงำนบริ ห ำรรำชกำรของอ ำเภอในอ ำเภอหนึ่ งนอกจำกจะมี น ำยอ ำเภอเป็ น ผู้ ป กครองบั ง คั บ บั ญ ชำและรั บ ผิ ด ชอบงำนบริ ห ำรรำชกำรของอ ำเภอดั ง กล่ ำ วแล้ ว ให้ มี ปลัดอำเภอและหัวหน้ำส่วนรำชกำรประจำอำเภอซึ่งกระทรวง ทบวง กรมต่ำงๆ ส่งมำประจำ ให้ปฏิบัติหน้ำที่เป็นผูช้ ่วยเหลือนำยอำเภอ และมีอำนำจำบังคับบัญชำข้ำรำชบริหำรส่วนภูมภิ ำค ซึ่งสังกัดกระทรวงทบวงกรมนั้นในอำเภอนั้น พระรำชบัญญัติระเบียบบริหำรำชกำรแผ่นดิน 2534 มำตรำ 61 ได้บัญญัติให้มี หน่วยรำชกำรบริหำรรองจำกจังหวัดเรียกว่ำอำเภอ กำรตั้ง ยุบ และเปลี่ยนเขตอำเภอ ให้ตรำ เป็นพระรำชกฤษฎีกำ (1) อำนำจและหน้ำที่เช่นเดียวกับอำนำจหน้ำที่ของจังหวัดตำมมำตรำ 52/1 (2) ส่งเสริม สนับสนุน และจัดให้มีกำรบริกำรร่วมกันของหน่วยงำนของรัฐ ในลักษณะศูนย์บริกำรร่วม (3) ประสำนงำนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อร่วมมือกับชุมชนในกำร ด ำเนิ นกำรให้ มี แ ผนชุม ชน เพื่ อ รองรับ กำรสนั บ สนุ น งบประมำณจำกองค์ ก รปกครองส่ว น ท้องถิ่น จังหวัด และกระทรวง ทบวง กรม (4) ไกล่เกลี่ยหรือจัดให้มีกำรไกล่เกลี่ยประนอมข้อพิพำทเพื่อให้เกิดควำม สงบเรียบร้อยในสังคม หลักเกณฑ์ในกำรตั้งอำเภอเป็นไปตำมพระรำชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักรำช 2457 คือ

86

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(1) ให้กำหนดเขตท้องที่อำเภอ มีเครื่องหมำยและจรดเขตอำเภออื่นทุกด้ำน อย่ำให้มที ี่วำ่ งเปล่ำอยู่นอกเขตอำเภอ (2) ให้กำหนดจำนวนตำบลที่รวมเข้ำเป็นอำเภอและให้กำหนดเขตตำบลให้ ตรงกับเขตอำเภอ (3) ให้กำหนดที่ตั้งที่ว่ำกำรอำเภอให้อยู่ในที่ซึ่งจะทำกำรปกครองรำษฎรใน อำเภอนั้นได้สะดวก (4) ให้สมุหเทศำภิบำลบอกข้อกำหนดเหล่ำนี้เข้ำมำยังเสนำบดีในเวลำที่จะ จัดตัง้ อำเภอใหม่ เมื่อได้รับพระรำชทำนพระบรมรำชำนุญำตแล้ว จึงประกำศตั้งอำเภอได้ ในอดีตยั งมีก ำรแบ่งเขตกำรปกครองออกเป็นกิ่งอำเภอในกรณี ที่เขตอำเภอ กว้ ำ งขวำงแต่ จ ำนวนประชำชนยั ง ไม่ ม ำกพอที่ จ ะตั้ ง เป็ น อ ำเภอ ตำมมำตรำ 64 แห่ ง พระรำชบัญญั ติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักรำช 2457 จะแบ่งพื้นที่ตั้งเป็นกิ่งอำเภอ กำรบริหำรรำชกำรของกิ่งอำเภอนั้น นอกจำกมีนำยอำเภอท้องที่เป็นผู้บังคับบัญชำแล้ว จะมี ปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้ำประจำกิ่งอำเภอ รับผิดชอบในกำรบริหำรรำชกำรรองจำกนำยอำเภอ และปฏิบัติรำชกำรแทนนำยอำเภอ ในเวลำที่นำยอำเภอมิได้มำอยู่ที่กิ่งอำเภอ โดยปลัดอำเภอผู้ เป็นหัวหน้ำประจำกิ่งอำเภอ เป็นข้ำรำชกำรในสังกัดกรมกำรปกครอง กระทรวงมหำดไทย แต่ ในปี 2550 ได้ มี ก ำรออกพระรำชกฤษฎี ก ำตั้ งอ ำเภอ พ.ศ.2550 ยกฐำนะกิ่ งอ ำเภอขึ้ น เป็ น อำเภอทั้งหมด ตำมประกำศในรำชกิ จจำนุเบกษำ เล่มที่ 124 ตอนที่ 46 ก หน้ำ 14 ปัจจุบั น ประเทศไทยจึงไม่มเี ขตกำรปกครองในระดับกิ่งอำเภอ ผู้รับผิดชอบการบริหารราชการของอาเภอ อำเภอหนึ่งมี นำยอำเภอ คนหนึ่ง เป็นหัวหน้ำปกครองบังคับบัญชำ บรรดำ ข้ำรำชกำรในอำเภอ และรับผิดชอบ งำนบริหำรรำชกำรของอำเภอ นำยอำเภอเป็นรำชกำรใน สังกัด กรมกำรปกครอง กระทรวงมหำดไทย บรรดำอำนำจและหน้ำที่เกี่ยวกับรำชกำรของ กรมกำรอำเภอ หรือนำยอำเภอ ซึ้งกฎหมำยกำหนด ให้กรมกำรอำเภอและนำยอำเภอมีอยู่ให้ โอนไปเป็นอำนำจและหน้ำที่ของนำยอำเภอผู้รับผิดชอบ กำรบริหำรรำชกำรของอำเภอเดิมนั้น เป็นรูปคณะกรมกำรอำเภอ ซึ่งประกอบด้วนนำยอำเภอ ปลัดอำเภอ และหัวหน้ำส่วนรำชกำร บริหำรฝ่ำยพลเรือนต่ำงๆ ซึ่งเป็นเจ้ำหน้ำที่ประจำอำเภอ โดยมี นำยอำเภอ เป็นประธำนบริหำร อำเภอร่ว มกั น แต่เมื่อได้ ป ระกำศใช้พ ระรำชบั ญ ญั ติ ระเบี ย บบริห ำรรำชกำรแผ่น ดิน พ.ศ. ๒๔๙๕ คณะกรมกำรอำเภอ ได้ถู กเลิกไป และให้อำนำจรับ ผิดชอบตกอยู่กับนำยอำเภอแต่ เพียงผู้เดียว ในอำเภอหนึ่งนอกจำกจะมี นำยอำเภอ เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชำ และรับผิดชอบ งำนบริหำร รำชกำรของอำเภอดังกล่ำวแล้ว ให้มีปลัดอำเภอ และหัวหน้ำส่วนรำชกำร ประจำ

87

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

อำเภอ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรมต่ำงๆ ส่งมำประจำให้ปฏิบัติหน้ำที่ เป็นผู้ช่วยเหลือนำยอำเภอ และมีอำนำจบังคับบัญชำข้ำรำชกำร ฝ่ำยบริหำรส่วนภูมิภำค ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม นั้น ในอำเภอนั้น อำนำจหน้ำที่ ของนำยอำเภอ นำยอำเภอเป็นหัวหน้ำปกครองบังคับบัญ ชำ บรรดำข้ำรำชกำรในอำเภอ และรับผิดชอบงำนบริหำรรำชกำรของอำเภอ โดยมีปลัดอำเภอและ หัวหน้ำส่วนรำชกำรต่ำงๆ ในนำยอำเภอ นั้นเป็นผู้ช่วยเหลือนำยนำยอำเภอ อำนำจหน้ำที่ของ นำยอำเภอ ที่มีอยู่ตำมกฎหมำยนั้น ปรำกฏอยู่ในพระรำชบั ญ ญั ติสองฉบับ ที่เป็นแม่บท คือ อำนำจหน้ำที่ตำมกฎหมำย ระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และอำนำจหน้ำที่ ตำมกฎหมำยลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ และฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติม อานาจหน้าที่ของนายอาเภอ ตามกฎระเบียบบริหารราชการแผ่นดินมี ดังนี้ 1. บริห ำรรำชกำรตำมกฎหมำย ระเบี ย บแบบแผนของทำงรำชกำร ถ้ ำ กฎหมำยใดมิได้บัญ ญั ติว่ำ กำรปฏิบัติตำมกฎหมำยนั้น เป็นหน้ำที่ของผู้ใด โดยเฉพำะให้เป็น หน้ำที่ของ นำยอำเภอที่จะต้องรักษำ กำรให้เป็นไปตำมกฎหมำยนั้นด้วย 2. บริหำรรำชกำรตำมที่คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมำย หรือตำมที่นำยกรัฐมนตรีสั่งกำรในฐำนะหัวหน้ำรัฐบำล 3. บริหำรรำชกำรตำมคำแนะนำ และคำชี้แจงของผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด และ ผูม้ ีหน้ำที่ตรวจกำรอื่น ซึ่งคณะรัฐมนตรี นำยกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม และผูว้ ่ำรำชกำร จังหวัดมอบหมำย ในเมื่อขัดต่อกฎหมำย หรือระเบียบข้อบังคั บ ของกระทรวง ทบวง กรม หรือ คณะมติรัฐมนตรี หรือกำรสั่งกำรของนำยกรัฐมนตรี 4. ควบคุมดูแลกำรบริหำรรำชกำรส่วนท้องถิ่นในอำเภอตำมกฎหมำย ปลัดอาเภอ ในอำเภอหนึ่งๆ นอกจำกจะมีนำยอำเภอเป็นผู้ป กครองบังคับ บัญ ชำและ รับผิดชอบบริหำรรำชกำรของอำเภอแล้ว ยังมีปลัดอำเภอเป็นผู้ช่วยเหลือในกำรปฏิบัติรำชกำร ปลั ด อ ำเภอเป็ น ข้ำรำชกำรสั งกั ด กรมกำรปกครอง กระทรวงมหำดไทย อ ำเภอหนึ่ งๆจะมี ปลัดอำเภอจำนวนมำกน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับปริมำณงำนและควำมรับผิดชอบ รวมทั้งควำม สมควรแก่รำชกำรเป็นสำคัญ

88

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

หัวหน้าส่วนราชการประจาอาเภอ ในแต่ล ะอำเภอ นอกจำกจะมีนำยอำเภอและปลัดอำเภอแล้วยังมีหัวหน้ำ ส่วนรำชกำรประจำ อำเภอ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรมต่ำงๆส่งไปประจำทำงำนในหน้ำที่ของตน ทำหน้ำที่เป็นผู้ช่วยเหลือนำยอำเภอและมีอำนำจปกครองบังคับบัญชำบรรดำข้ำรำชกำรส่วน ภูมิภำค ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรมนั้นในอำเภอนั้น หัวหน้ำส่วนรำชกำรประจำอำเภอ เช่น สำรวั ต รใหญ่ หรื อ สำรวั ต รสถำนี ต ำรวจภู ธ รอ ำเภอ สรรพกรอ ำเภอ สรรพสำมิ ต อ ำเภอ ศึกษำธิกำรอำเภอ สำธำรณสุขอำเภอ เกษตรอำเภอ เป็นต้น 3) กิ่งอาเภอ เป็นหน่วยกำรปกครองซึ่งรวมหลำยตำบล แต่ไม่มีลักษณะใหญ่ พอที่จะตั้งเป็นอำเภอ หนึ่งได้ กิ่งอำเภอเป็นส่วนหนึ่งของอำเภอ กำรจัดตั้งเป็นกิ่งอำเภอก็เพื่อ สะดวกในกำรปกครองแต่ให้ตั้งขึ้นเมื่อมีควำมจำเป็นในกำรปกครองเท่ำนั้น หำกเจ้ำหน้ำที่ อำเภอตรวจตรำท้องที่ได้สะดวกก็ไม่จำเป็นต้องตั้งกิ่งอำเภอขึ้น ในอำเภอหนึ่งๆ จะมีกิ่งอำเภอ เดียวหรือหลำยกิ่งอำเภอ ก็ได้และแบ่งเขตออกเป็นตำบลเช่นเดียวกับอำเภอ ผู้บังคับบัญชำ และรับผิดชอบ กำรบริหำรรำชกำรของกิ่งอำเภอมีปลัดอำเภอประจำกิ่งอำเภอเป็นหัวหน้ำ และ มีป ลั ด อำเภออื่นๆ ตำมจำนวนที่จำเป็นหัวหน้ำส่วนรำชกำรของกระทรวง ทบวง กรมต่ำงๆ ประจำกิ่งอำเภอคล้ำยอำเภอ ปลัดอำเภอประจำกิ่งอำเภออยู่ในบังคับบัญ ชำของนำยอำเภอ และทำกำรแทนนำยอำเภอ ทั้งนี้เพรำะว่ำกิ่งอำเภอเป็นเขตกำรปกครองส่วนหนึ่งซึ่งรวมอยู่ใน อำเภอ สำหรับหัวหน้ำส่วนรำชกำรของกระทรวง ทบวง กรมต่ำงๆ ประจำกิ่งอำเภอนั้นก็คือ เจ้ำหน้ำที่ซึ่งแบ่งออกจำกอำเภอให้มำประจำทำงำนอยู่ที่กิ่งอำเภอสุดแล้วแต่ปริมำณงำนของ กิ่งอำเภอนั้น เช่นศึกษำธิก ำรกิ่งอำเภอ สมุห์บัญ ชีกิ่งอำเภอ ป่ำไม้กิ่งอำเภอ สรรพสำมิตกิ่ง อำเภอ สัสดีกิ่งอำเภอ เป็นต้น 4) ตาบล ตำบลไม่เป็นกำรบริหำรส่วนภูมิภำคตำมพระรำชบัญ ญั ติระเบีย บ บริ ห ำรรำชกำรแผ่ น ดิ น พ.ศ. 2534 แต่ เ ป็ น กำรบริ ห ำรรำชก ำรในส่ ว นภู มิ ภ ำคตำม พระรำชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ตำบลเป็นเขตปกครองย่อยของอำเภอหรือ กิ่งอำเภอตำบล ประกอบด้วยหมู่บ้ำนหลำยๆ หมู่บ้ำน ไม่มีฐำนะเป็นนิติบุคคล กำรจัดตั้งตำบล ทำได้โดยกำรรวมท้องที่ หลำยๆ หมู่บ้ำนเข้ำด้วยกัน ซึ่งตำมพระรำชบัญญัติลักษณะปกครอง ท้องที่กำหนดว่ำหลำยหมู่บ้ำนรวมกันรำว 20 หมู่บ้ำนให้จัดเป็นตำบลต่อมำกระทรวงมหำดไทย ได้กำหนดหลักเกณฑ์กำรตั้งตำบลใหม่ นอกเหนือจำกที่กฎหมำยกำหนดไว้ เช่นหมู่บ้ำนที่รวม เป็นตำบลไม่ค วรน้อยกว่ำ 10 หมู่บ้ ำนและมีพ ลเมืองไม่ต่ ำกว่ำ 2,000 คน ท้อ งที่ก ว่ำงพอที่ กำนันจะดูแลได้ ทั่วถึง แต่ละหมู่บ้ำนต้องติดต่อกันได้ในวันเดียว มีรำยได้เหมำะสมตำบลเดิมที่ ถูกแยกต้องมีจำนวนหมู่บ้ำน พลเมือง รำยได้ และเนื้อที่เหลือพอที่จะคงควำมเป็นตำบลไปได้

89

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ในต ำบลหนึ่ ง มี ก ำนั น คนหนึ่ งมี ห น้ ำ ที่ ป กครองรำษฎรในเขตต ำบลนั้ น ก ำนั น เป็ น ต ำแหน่ ง ผูป้ กครองตำบลขึน้ ตรงต่อนำยอำเภอ 5) หมู่บ้าน เป็นหน่วยกำรปกครองในส่วนภูมิภำคที่มขี นำดเล็กที่สุด ในหมูบ่ ้ำน หนึ่ งจะประกอบด้ ว ยบ้ ำนจ ำนวนหลำยๆ บ้ ำน กำรจั ด ตั้ งหมู่ บ้ ำ นขึ้ น ใหม่ พระรำชบั ญ ญั ติ ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 กำหนดไว้ว่ำจะต้องมีคนประมำณ 200 คน หรือถ้ำมีคน น้อยและบ้ำนห่ำงไกลกันก็จะต้องมีบ้ำนไม่ต่ำกว่ำ 5 หลัง นอกจำกนั้นกระทรวงมหำดไทยยัง กำหนดหลักเกณฑ์ เพิ่มเติมว่ำเมื่อแยกตั้งเป็นหมู่บ้ำนใหม่แล้วหมูบ่ ้ำนเดิมต้องมีพลเมืองไม่น้อย กว่ำ 200 คน ระยะทำงติดต่อระหว่ำงหมู่บ้ำนใหม่กับหมู่บ้ำนเก่ำใช้เวลำไม่น้อยกว่ำ 2 ชั่วโมง และจะต้องมีควำมเหมำะสมในด้ำนอื่นๆ ด้วย ในกำรจัดตั้งหมู่บ้ำนขึน้ ใหม่นำยอำเภอท้องที่นนั้ มี หน้ำที่ตรวจสภำพท้องที่ สำรวจจำนวนพลเมืองและจำนวนครัวเรือน แล้วจึงเสนอเรื่องและ เหตุผลต่อผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดเพื่อรำยงำนกระทรวงมหำดไทยเมื่อกระทรวงมหำดไทยเห็นชอบ ก็ให้จังหวัดทำเป็นประกำศจังหวัดจัดตั้งหมู่บ้ำนแล้วแจ้งให้รำษฎรทรำบทั่วกัน ในหมู่บ้ำนหนึ่งมี ผู้ใหญ่คนหนึ่งมีอำนำจหน้ำที่ปกครองรำษฎรและรักษำควำมสงบเรียบร้อยในเขตหมู่บ้ำนนั้น เจ้ำหน้ำที่ปกครองหมู่บ้ำนนอกจำกผู้ใหญ่บ้ำนแล้วยังมีผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้ำนฝ่ำยปกครองหมูบ่ ้ำนละ 2 คน และอำจมี ผู้ช่ว ยผู้ใหญ่ บ้ ำนฝ่ำยรัก ษำควำมสงบด้ วย ก็ ได้ ตำมที่ ผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด เห็นสมควรกำนันและผู้ใหญ่บ้ำนเป็นผูพ้ ิจำรณำคัดเลือกผูช้ ่วยผู้ใหญ่บ้ำนทั้ง 2 ฝ่ำย ผูใ้ หญ่บ้ำน มีภำระหน้ำที่อยู่มำก เช่นกำรรักษำควำมสงบเรียบร้อยในหมู่บ้ำน เป็นสื่อกลำงนำข่ำวสำรของ รำชกำรสู่ ป ระชำชนท ำบั ญ ชี ส ำมะโนครัว ติ ด ตำมจั บ กุ ม ผู้ ร้ ำย บ ำรุงส่ งเสริม อำชี พ รำษฎร ป้องกั นโรคติด ต่อหรือโรคระบำด ช่วยเหลือดำเนินกำรแทนกระทรวง ทบวง กรม อื่น เช่น ปฏิบัติงำนเกี่ยวกับกำรรังวัดที่ดนิ ร่วมกับเจ้ำหน้ำที่รังวัด ช่วยเหลือส่งหมำยศำล เป็นต้น

สรุป

"มห

กำรบริ ห ำรรำชกำรส่ ว นกลำงเป็ น ภำระหน้ ำ ที่ ข องหน่ ว ยงำนส่ ว นกลำงซึ่ ง ประกอบด้วยกระทรวง กรม ต่ำงๆ โดยมีพนักงำนเจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรบริหำร ส่วนกลำงซึ่ง ขึ้นต่อกันตำมลำดั บกำรบังคับบัญ ชำเป็นผู้ดำเนินงำนตลอดทั้งประเทศ กำรบริหำรรำชกำร ส่วนกลำงจึงเป็นอำนำจหน้ำที่และควำมรับผิดชอบโดยตรงของส่วนกลำง หรือรัฐบำลกลำงเพื่อ ประโยชน์ของสังคมหรือประเทศเป็นส่วนรวม มิได้มุ่งเพื่อประโยชน์ของชุมชนหรือท้องถิ่นหนึ่ง ท้องถิ่นใดโดยเฉพำะ กำรบริหำรรำชกำรส่วนกลำงจึง เป็นกำรจัดระเบียบที่ยึดหลักกำรรวม อำนำจกำรจั ด โครงสร้ำงหน่ ว ยรำชกำรส่วนกลำงปั จจุ บั นมุ่ งเน้ น กำรจัด แบ่ งออกเป็ น กลุ่ ม ภำรกิจที่สำคัญของภำครัฐ ให้มีควำมสัมพันธกัน มุ่งเน้นทำให้กำรจัดโครงสร้ำงองคภำครัฐให้

90

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

มีควำมชัดเจนเป็นเอกภำพ ขจัดควำมทับซ้อนของงำนในกลุ่มภำรกิจต่ำงๆ รวมทั้งยึดหลักกำร สร้ำงองค์กรใหม่ที่มีประสิทธิภำพประสิทธิผล ตอบสนองควำมต้องกำรของประชำชน ประหยัด และมีระบบกำรบริหำรงำนใหม่ที่ เน้นหลัก เกณฑ์ วิธีก ำรบริหำรกิจกำร บ้ำนเมือง ที่ดี โดย ปั จจุ บั น กลุ่ ม ภำรกิ จ ของรั ฐ ในภำพรวม จ ำแนกเป็ น 3 กลุ่ ม ภำรกิ จ ได้ แก่ กลุ่ ม กระทรวงที่ รับ ผิด ชอบแนวนโยบำยพื้ นฐำนแห่งรัฐ กลุ่ม กระทรวงยุ ท ธศำสตร์ก ำรพั ฒ นำประเทศ และ กลุ่มกระทรวงเร่งด่วนของรัฐบำล กำรบริห ำรรำชส่ว นภูมิภ ำค หมำยถึง รำชกำรของกระทรวง กรม ต่ำงๆ ซึ่งได้ แบ่งแยกออกไปดำเนินกำรจัดทำตำมเขตกำรปกครองของประเทศ เพื่อสนองควำมต้องกำรของ ประชำชนในเขตกำรปกครองนั้นๆ โดยมีเจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนกลำง ซึ่งได้รับกำรแต่งตั้ง ออกไปประจำตำมเขตกำรปกครองต่ำงๆ ในส่วนภูมิภำคเพื่อบริหำรรำชกำรภำยใต้กำรบังคับ บั ญ ชำของรำชกำรส่ ว นกลำง กล่ ำวอี ก นั ย หนึ่ งรำชกำรส่ วนภู มิ ภ ำคคื อ สำขำของรำชกำร ส่วนกลำงที่ได้รับกำรแบ่งและมอบอำนำจให้ไปดำเนินกำรแทน เนื่องจำกรำชกำรส่วนกลำงมี งำนที่กว้ำงขวำง เพื่อผลประโยชน์ของประชำชนทั่วประเทศ กำรให้มีสำนักงำนกลำงที่จัดตั้งเป็น กระทรวง ทบวง กรม อำนวยกำรอยู่ที่ เมือ งหลวงแห่ งเดี ย ว ไม่ อำจอำนำยประโยชน์ให้ แ ก่ ประชำชนได้ทั่วถึ ง จึงจำเป็นต้องแยกสำขำออกไปตั้งปฏิบัติรำชกำรอยู่ตำมพื้นที่ต่ำงๆ กำร บริหำรรำชกำรส่วนภูมิภำคจัดเป็นกำรจัดระเบียบกำรปกครองตำมหลักกำรแบ่งอำนำจ โดย จำแนกกำรบริหำรรำชกำรออกเป็น จังหวัด อำเภอ กิ่งอำเภอ ตำบล และหมูบ่ ้ำน

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 4

"มห

าวิท

1. อธิบำยแนวทำงกำรบริหำรรำชกำรของไทยในปัจจุบัน 2. อธิบำยบทบำทหน้ำที่ของส่วนรำชกำรระดับต่ำงๆ 3. อธิบำยกลุ่มกระทรวงที่รับผิดชอบแนวนโยบำยพืน้ ฐำนแห่งรัฐ 4. อธิบำยกลุ่มกระทรวงยุทธศำสตร์กำรพัฒนำประเทศ 5. อธิบำยกลุ่มกระทรวงเร่งด่วนของรัฐบำล

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

คณะกรรมกำรสร้ำงควำมเข้ำใจเกี่ยวกับร่ำงพระรำชบัญญัติ. (2545). ระเบียบบริหำรรำชกำร แผ่นดิน. กรุงเทพมหำนคร. สำนักงำน ก.พ. วิศิ ษ ฐ์ ทวี เศรษฐ และคณะ. (2557). กำรเมื อ งและกำรปกครองไทย. กรุ งเทพมหำนคร. สำนักพิมพ์มหำวิทยำลัยรำมคำแหง. สมชำย บำรุงทรัพ ย์ และ ณั ฐวิภำ ผลเกลี้ยง. (2544). สรุป พระรำชบัญ ญั ติระเบีย บบริหำร รำชกำรแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และ พระรำชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534. กรุงเทพมหำนคร. สำนักพิมพ์ สกำยบุ๊กส์ จำกัด. ส ำนัก พิ มพ์ สกำยบุ๊ ก ส์. (2544). พระรำชบั ญ ญั ติระเบีย บข้ำรำชกำรพลเรือน พ.ศ. 2534. กรุงเทพมหำนคร. สำนักพิมพ์ สกำยบุ๊กส์ จำกัด. สำนักพิมพ์นิติรัฐ. (2545). โครงสร้ำงกระทรวง ทบวง กรมใหม่ ตำมกฎหมำยปฏิรูป ระบบ รำชกำร. กรุงเทพมหำนคร. บริษัทธนบรรณปิ่นเกล้ำ จำกัด.

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 5 หลักการบริหารราชการแผ่นดิน ในรูปแบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น จตุพล ดวงจิตร

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ในประเทศที่ มี ก ารปกครองระบอบประชาธิป ไตย หลั ก การที่ ส าคัญ ในการจั ด ระเบี ย บการปกครองประเทศตามอุด มการณ์ ของประชาธิป ไตยประการหนึ่ ง ได้ แก่ “การ กระจายอานาจปกครอง” ซึ่งรัฐบาลทุกประเทศจะต้องจัดให้มีและส่งเสริมรูปแบบการปกครอง ตนเองของราษฎรขึ้นในท้องถิ่ นต่างๆ ให้สมบูรณ์ ที่ สุดเท่าที่จะท าได้ เพื่อให้องค์ก รปกครอง ท้องถิ่นเป็นสถาบันการเมืองระดับพื้นฐานที่จะฝึกฝนให้พลเมืองเกิดความรู้ความเข้าใจในกลไก และกระบวนการการเมื อ งการปกครองระบอบประชาธิ ป ไตยอย่ า งแท้ จ ริ ง และเพื่ อ ให้ องค์กรปกครองท้องถิ่นแบ่งเบาภาระของรัฐบาลกลางมาปฏิบัติจัดทาสนองความต้องการของ ประชาชนในท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพและถูกเป้าหมาย (ประหยัด หงส์ทองคา, 2526: 1) การปกครองท้องถิ่นเป็นที่รู้จักของคนไทยอย่างแพร่หลายในระยะเวลาประมาณ 18 ปีที่ผ่านมา แม้ว่าสังคมไทยได้มกี ารริเริ่มรูปแบบการปกครองในระดับนีม้ าอย่างยาวนานกว่า ศตวรรษแล้วก็ตาม (ธเนศวร์ เจริญเมือง: 2540) ในขณะที่ในระดับสากลนั้น ประเทศในซีกโลก ตะวันตกมีพัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นมาอย่างยาวนานหลายร้อยปีมาแล้ว ถึงแม้ว่าในปัจจุบัน คนไทยจะรับรู้การปกครองท้องถิ่นมากขึ้นกว่าในอดีต แต่ ยังมี ข้อถกเถี ย งหรือความเข้าใจที่แตกต่างกั นทั้งในด้านหลัก การ แนวคิด หรือทฤษฎี ตลอดจน การแปลงไปสู่การปฏิบัติก็ยังคงปรากฏให้เห็น ดังนั้น การทาความเข้าใจถึงหลักการ แนวคิด และทฤษฎีของการปกครองท้องถิ่น จึงเป็นสิ่งที่จาเป็น เพื่อ ทาให้การนาความรู้ดังกล่าวไปปรับ ใช้ในทางปฏิบัติเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและบรรลุ วัตถุประสงค์ ส่งผลในทางที่ดีอันจะเป็น ประโยชน์ต่อสังคมอย่างแท้จริง ต่อไป ในบทนี้จึงเป็นการนาเสนอถึงหลักการ แนวคิด ทฤษฎี ที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้

94

หลักการกระจายอานาจปกครอง (Decentralization)

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

การปกครองท้ อ งถิ่ น (Local Government) หรือ การยิ น ยอมให้ ท้ อ งถิ่ น ปกครอง ตนเอง (Local Self-Government) มี ร ากฐานที่ ม าจากแนวคิ ด หรื อ หลั ก การกระจายอ านาจ ปกครอง ซึ่งมีนักวิชาการให้ความหมายไว้ เช่น เดวิ ด วิ ล สั น และ คริ ส เกม (David Wilson and Chris Game, 1998: 19 – 20) กล่าวถึงความหมายของการกระจายอานาจ โดยอธิบายให้เห็นว่า การกระจายอานาจสามารถ ดาเนินการได้ในหลายแนวทางและหลายระดับความเข้มข้น ซึ่ง แสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ ระหว่างการกระจายอานาจกับการปกครองตนเองของท้องถิ่นว่ามีมากน้อยเพียงใด ดังนี้ (1) การกระจายอานาจด้านการบริหาร (Administrative Decentralization) หรือ การมอบอานาจ (Delegation) การกระจายอานาจในลักษณะนี้ การตัดสินใจในนโยบายหลักๆ ทั้งหมด ต่ า งล้ ว นด าเนิ น การโดยการบริ ห ารราชการส่ ว นกลาง ข้ า ราชการได้ รั บ การแต่ ง ตั้ ง จาก ส่ ว นกลางเช่ น เดี ย วกั น ท้ อ งถิ่ น มี ห น้ า ที่ เ พี ย งให้ บ ริ ก ารและการตั ด สิ น ใจในเรื่ อ งของ การบริหารงานโดยทั่วไป (2) การกระจายอานาจด้านหน้าที่ (Functional Decentralization) การกระจายอานาจลักษณะนี้ การบริหารราชการส่วนกลางดาเนินการ จัดตั้งหน่วยงานกึ่งอานาจอิสระ (Semi-independent) เพื่อทาหน้าที่ให้บริการเฉพาะบางด้าน ลักษณะเช่นนี้ เทียบเคียงได้กับการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในกรณีของไทย ที่การบริการ ราชการส่วนกลางมอบหมายให้หน่วยงานในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นผู้ดาเนินงาน กระจายไปยั งจังหวั ด หรืออาเภอต่างๆ เช่น กระทรวงสาธารณสุข มีหน่ วยงานสาธารณสุ ข จังหวัด ทาหน้าที่ในการให้บริการด้านสาธารณสุขในท้องถิ่นต่างๆ (3) การกระจายอานาจด้านการเมือง (Political Decentralization) หรือการถ่ายโอน อานาจ (Devolution) การกระจายอานาจลักษณะนี้ การบริหารราชการส่วนกลางมอบอานาจ การตัดสินใจในด้านต่างๆ อย่างกว้างขวางให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีอานาจอิสระ ในการบริหารงาน มี ผู้บ ริห ารที่ มาจากการเลื อกตั้ งของประชาชนเพื่ อด าเนิ นการให้บ ริก าร แก่ท้องถิ่นอย่างเป็นอิสระในการแก้ไขปัญหาและพัฒนาท้องถิ่นบนพืน้ ฐานของท้องถิ่นเอง หากพิ จารณาแล้ ว จะพบว่ า การกระจายอ านาจตามข้ อ ที่ 3 คื อ การกระจาย อานาจด้านการเมื องมี ค วามหมายที่ ส อดคล้อ งกั บ หลัก การกระจายอ านาจปกครองให้ กั บ องค์กรปกครองสวนท้องถิ่นได้ทาการปกครองตนเอง

95

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สมคิ ด เลิ ศ ไพฑู ร ย์ (2550: 29–30) กล่ า วถึ ง หลั ก การกระจายอ านาจว่ า มี 2 ลักษณะ ดังนี้ (1) การกระจายอานาจทางพื้นที่ (Decentralization by Territory) คือ การที่รัฐ มอบอานาจในการจัดทาบริการสาธารณะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทา ทั้งนี้ การจัดทา บริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมายจะถูกจากัดขอบเขตโดยพื้นที่หรืออาณาเขตขององค์ก ร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น นั้ น ๆ เพื่ อ ตอบสนองความต้ อ งการของประชาชนในท้ อ งถิ่ น นั้ น ๆ การจัดระเบียบการบริหารราชการลักษณะนีเ้ รียกว่า การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือเป็น การกระจายอานาจปกครอง (2) การกระจายอานาจทางภารกิจหน้าที่ (Decentralization by Function) หรือ การกระจายอานาจทางเทคนิค คือ การที่รัฐมอบอานาจในการจัดทาบริการสาธารณะในบางเรื่อง บางอย่างให้แก่องค์กรของรัฐที่จัดตั้งขึ้นโดยเฉพาะเป็นผู้จัดทา การกระจายอานาจทางภารกิจ หน้าที่นี้ไม่ถือเป็นการกระจายอานาจปกครองแต่งอย่างใด เป็นเพียงการมอบให้องค์กรของรัฐ ไปจัดทาบริการสาธารณะ โดยแยกออกมาเป็นนิติบุคคลต่างหากจากรัฐ มีทรัพย์สินของตนเอง และมีผู้บริหารของตนเอง โดยนิติบุคคลกระจายอานาจนี้จะต้องอยู่ภายใต้การกากับดูแลของ รัฐเช่นเดียวกัน ซึ่งมีอยู่ 2 รูปแบบ คือ รัฐวิสาหกิจและองค์การมหาชน นอกจากนี้ มุ ต ตาลิ ป และคาน (Muttalib and Khan. 1982: 9) ได้ท าการสรุป ถึ ง ลักษณะของหลักการกระจายอานาจปกครอง ไว้ดังนี้ (1) หลั ก การกระจายอ านาจปกครองมี ก ารจั ด ตั้ ง องค์ ก รขึ้ น เป็ น นิ ติ บุ ค คล เป็นหน่วยงานของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่เป็นอิสระ แยกออกจากการบริหารราชการ ส่ ว นกลาง มี เจ้ า หน้ าที่ ทรั พ ย์ สิ น ตลอดจนงบประมาณและรายได้ ข องตนเอง ซึ่ งมาจาก การจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียมต่างๆ เพื่อใช้ในการดาเนินงานของท้องถิ่น และไม่ขึ้นตรง ต่อ การบั งคั บ บัญ ชาของการบริห ารราชการส่ วนกลาง ซึ่ งมี บ ทบาทหน้าที่ เพี ย งก ากั บ ดูแ ล ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมายเท่านั้น (2) หลักการกระจายอานาจปกครองมีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่น และผู้บริหาร ท้ อ งถิ่ น ทั้ ง หมดหรื อ บางส่ ว น เพื่ อ เปิ ด โอกาสให้ ป ระชาชนในท้ อ งถิ่ น ได้ เ ข้ า ไปมี ส่ ว นร่ ว ม ในการปกครองตนเองอย่างใกล้ชิด ทั้งในด้านการเลือกตัวแทนของตนเข้าไปบริหารงานท้องถิ่น และการตรวจสอบตัวแทนเหล่านี้ให้ปฏิบัติงาน เพื่อตอบสนองต่อผลประโยชน์ของคนในท้องถิ่น อย่างแท้จริง (3) หลั ก การกระจายอานาจปกครองเมื่อการบริหารราชการส่วนท้ องถิ่น มี ฐานะเป็นนิติบุคคลจึงมีสิทธิและอานาจในการทานิติกรรม สัญญาต่างๆ ตลอดจนเป็นเจ้าของ

96 หรือถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่างๆ เพื่อประโยชน์ต่อการดาเนินงานขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่น

การกระจายอานาจกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

่านั้น "

การกระจายอานาจมีค วามสาคัญ อย่างยิ่งต่อ ประเด็ นต่างๆ ซึ่ งเป็ นหลั ก การที่ สาคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยดังเช่นที่ แอนดรูว์ ฮีย์วูด (Andrew Heywood, 2002: 159) เสนอไว้ ดังนี้

ศึกษ าเท

1. การมีส่วนร่วม (Participation) การกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง

เพื่อ

กา ร

ส่วนท้องถิ่นเป็นการให้โอกาส แก่ประชาชน ในการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองระดับท้องถิ่น หรือชุมชนที่พวกเขาอาศัยอยู่ ประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองก็คือ การสร้างกระบวนการเรียนรู้ทางการเมือง ซึ่งการปกครองท้องถิ่นมีประสิทธิภาพในการสร้าง การเรียนรู้มากกว่าการเมืองในระดับชาติ เนื่องจากมีความใกล้ชิดกับวิถีชีวิตของประชาชนใน ท้องถิ่น

2. การตอบสนอง (Responsiveness) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความ

ยาล ัยสว

นดุส ิต

ใกล้ชิดกับประชาชนและสามารถตอบสนอง ความต้องการได้อย่างรวดเร็วและตรงตามความ ต้องการของประชาชนมากกว่ารัฐบาลกลาง ทั้งยังจะส่งผลทาให้เกิดความเข้มแข็งในแง่ของการ ตรวจสอบและเป็นหลักประกันว่าปัญหาเฉพาะหรือความต้องการเฉพาะของท้องถิ่นซึ่งแตกต่าง จากสังคมโดยรวมจะได้รับการตอบสนองเช่นเดียวกัน

3. ความชอบธรรม (Legitimacy) รัฐบาลกลางซึ่งห่างไกลจากชีวิตความ

"มห

าวิท

เป็ น อยู่ ข องประชาชนมี ผ ลต่ อ การยอมรั บ หรือ ถู ก ตั้ งค าถามต่ อ การตั ด สิ น ใจในเรื่ อ งต่ างๆ แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่การตัดสินใจต่างๆ ในระดับท้องถิ่นได้รับการยอมรับ ว่าอยู่บนรากฐานของความรูข้ องท้องถิ่นส่งผลทาให้มีความชอบธรรมในการดาเนินงาน

4. เสรีภาพ (Liberty)อานาจมีแนวโน้มที่จะก่อให้เกิดการฉ้อฉล การรวมศูนย์

อานาจมีแนวโน้มที่จะทาให้รัฐบาลกลายเป็นทรราชย์ที่เป็นภัยต่อปัจเจกชน แต่การกระจาย อานาจเป็นการปกป้องเสรีภาพของปัจเจกชน เนื่องจากอานาจถูกกระจายไปยังที่ต่างๆ ง่ายต่อ การตรวจสอบและถ่วงดุล

97

หลักการกระจายอานาจมีข้อเสีย ดังนี้

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ฝ่ า ยที่ คั ด ค้ านการกระจายอ านาจมี ข้ อ โต้ แ ย้ ง ว่า การกระจายอ านาจมี ข้ อ เสี ย หลายประการ ดังนี้ (Wilson and Game, 1998: 29) 1. ต้นทุนทางการเงิน หนึ่งในปัญ หาที่มีการโต้แย้ง ไม่เห็นด้วยต่อการกระจาย อานาจก็คือ ปัญหาเรื่องต้นทุนหรืองบประมาณที่ต้องใช้ในการดาเนินงานและค่าตอบแทนต่อ เจ้าหน้าที่ที่มเี พิ่มมากขึ้น แทนที่จะเป็นเรื่องของการบริหารราชการส่วนกลางเท่านั้น 2. ประสิทธิภาพ หากไม่ได้กระจายอานาจอย่างเต็มที่และงบประมาณไม่มากพอ ก็ยากที่จะดึงดูด คนที่มีความรู้ความสามารถสูง มีประสบการณ์สูงเข้ามาร่วมงานกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นได้ 3. ปั ญ หาเรื่อ งบุ คลากร ในท้องถิ่นมีบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถในด้าน ต่างๆ ไม่มากนัก ข้อจากัดของบุคลากรในท้องถิ่นอาจทาให้ท้องถิ่นย่าเท้าอยู่กับที่ ไม่ก่อให้เกิด การพัฒนาเปลี่ยนแปลงหรือสร้างความก้าวหน้าในท้องถิ่นได้ 4. ความไม่เท่าเทียม การกระจายอานาจให้กับท้องถิ่นให้เกิดความแตกต่างใน การพัฒนาในแต่ละท้องถิ่น เกิดความเจริญก้าวหน้าในแต่ละพื้นที่แตกต่างกัน และอาจนาไปสู่ ข้ออ้างของฝ่ายที่ต้องการแบ่งแยกดินแดน (Separatism) ได้ เนื่องจากไม่พอใจต่อสภาพของ ท้องถิ่นตนที่แตกต่างจากท้องถิ่นอื่น 5. ปั ญ หาการคอรั ป ชั่ น การคอรั ป ชั่ น ซึ่ ง แต่ เ ดิ ม ปั ญ หานี้ เกิ ด ขึ้ น เฉพาะใน ระดับชาติ แต่หากมีการกระจายอานาจให้แก่ท้องถิ่นก็ จะท าให้ปัญ หานี้แพร่กระจายลงไปสู่ ระดับท้องถิ่นด้วย

าวิท

หลักการสาคัญ แนวคิด ทฤษฎีว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น

"มห

การปกครองท้องถิ่นมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับแนวคิดเรื่องการกระจายอานาจ หรือสามารถกล่ าวได้ว่า แนวคิ ด เรื่อ งการปกครองท้ อ งถิ่น มี รากฐานที่ม าจากแนวคิ ดเรื่อ ง การกระจายอ านาจ ความหมายของการปกครองท้ อ งถิ่ น จึ งมี ค วามสั ม พั น ธ์ เชื่ อ มโยงกั บ การกระจายอานาจ การปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Government) ใบบทนีผ้ เู้ ขียนจึงมุง่ นาเสนอ ถึงหลักการสาคัญ แนวคิด ทฤษฎีว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น เพื่อให้ผู้ศึกษาเข้าใจถึงหลักการ สาคัญของการปกครองท้องถิ่น ความหมายก่อนจะทาการศึกษาการปกครองท้องถิ่นในแต่ละ รูป แบบต่อไป มีผู้อธิบ ายสาระสาคัญ เกี่ยวกับ เรื่องดังกล่าวเอาไว้อย่างกว้างขวาง ผู้เขียนได้ รวบรวมและสรุปสาระสาคัญไว้ ดังต่อไปนี้

98

ความหมายและสาระสาคัญของการปกครองท้องถิ่น

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

อุทั ย หิรัญ โต (2523: 11 – 12) ให้ความหมายว่า การปกครองท้องถิ่นเป็นการ กระจายอ านาจของรั ฐ ให้ แ ก่ ป ระชาชนเพื่ อ ปกครองตนเองในชุ ม ชนที่ มี พ ลเมื อ งหนาแน่ น พอสมควร และมีรายได้เพียงพอแก่การปฏิบัติหน้าที่ ทั้งนี้ อยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของรัฐ การปกครองท้องถิ่นเป็นระบบการปกครองที่ยอมรับว่าเป็นรากฐานของการปกครองระดับชาติ โดยกระทาด้วยตนเองซึ่งจะทานายผลให้เกิดความชานาญและความสามารถที่จะเข้าไปมีส่วน ร่วม ในการปกครองระดับชาติในโอกาสต่อไปได้เป็นอย่างดี ดังนั้น จึงเป็นหน้าที่ของรัฐบาล ในระบอบประชาธิ ป ไตยที่ จ ะต้ อ งสนั บ สนุ น ให้ ป ระชาชนได้ มี ส่ ว นร่ ว มในการบริ ห ารงาน ของท้ อ งถิ่ น โดยถื อ ว่ า จะเป็ น รากฐานก่ อ ให้ เ กิ ด การพั ฒ นาประชาธิ ป ไตยระดั บ ชาติ เพราะการปกครองท้องถิ่นเป็นการกระจายอานาจของรัฐบาล และเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ใช้ ศักยภาพของตนเองสร้างความเจริญให้แก่ชุมชนโดยการปฏิบัติงานร่วมกันภายใต้การควบคุม ของรั ฐ เมื่ อ ใดที่ ก ารปกครองท้ อ งถิ่ น มั่ น คงและมี ก ารบริ ห ารงานอย่ างมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ จะสร้างความเป็นปึกแผ่นให้แก่ประเทศชาติได้ในที่สุด สถาบั นด ารงราชานุภ าพ (2539: 113) ให้ค วามหมายของการปกครองท้องถิ่ น ตาม Chammer’s Encyclopeid ว่ า “การปกครองท้ อ งถิ่ น หมายถึ ง การปกครองตนเองของ ท้องถิ่น (Local self-Government) กล่าวคือ เป็นการบริหารกิจการสาธารณะในแต่ละท้องถิ่น โดยมีองค์การซึ่งประกอบด้ วยผู้แทนของราษฎรในท้องถิ่นนั้น เป็นผู้รับ ผิดชอบอย่างมีอิสระ ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลกลาง” ประทาน คงฤทธิศึกษาการ (2524:15) นิยามว่า การปกครองท้องถิ่นเป็นระบบ การปกครองที่เป็นผลสืบเนื่องมาจากการกระจายอ านาจทางการปกครองของรัฐ และโดยนั ย นี้ จะเกิดองค์ก รทาหน้าที่ปกครองท้องถิ่นโดยคนในท้องถิ่นนั้น ๆ องค์กรนี้จัดตั้งและถูกควบคุม โดยรัฐ บาล แต่ ก็ มีอ านาจในการก าหนดนโยบายและควบคุ ม ให้มี ก ารปฏิ บั ติ ให้เป็ นไปตาม นโยบายของตนเอง เอ็ม. เอ. มูตตอลิบ และ โมฮัมหมัด. อัคบัร อาลี ข่าน (M.A. Muttalib and Mohd. Akvar Ali Khan, 1982: 2 – 19) เสนอว่า แนวคิดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นเกี่ย วข้องกั บมิติ ต่างๆ หลายมิติ ดังนี้ 1. มิติทางสังคม (Social Dimension) คือ การปกครองท้องถิ่นเป็นการรวมกลุ่ ม ของประชาชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ใดพืน้ ที่หนึ่ง ซึ่งมีความรู้สึกเป็นหนึ่งเดียวกันภายใต้สภาพสังคม และเศรษฐกิจเฉพาะที่แตกต่างจากพืน้ ที่อื่นๆ

99

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

2. มิติท างเศรษฐกิจ (Economic Dimension) คือ การปกครองท้อ งถิ่นจะช่วย นาไปสู่ก ารกระจายอานาจในทางเศรษฐกิจ ลดการแทรกแซงของส่วนกลางในการวางแผน และพัฒนา แต่ในขณะเดียวกัน ความก้าวหน้าในทางเศรษฐกิจของแต่ละท้องถิ่นย่อมนามาสู่ ความเข้มแข็งของเศรษฐกิจชาติโดยปริยาย 3. มิติทางภูมิศาสตร์ (Geographic Dimension) คือ การปกครองท้องถิ่นมาจาก แนวความคิ ด ที่ ว่ า ประชาชนในพื้ น ที่ ใ ดพื้ น ที่ ห นึ่ ง ย่ อ มมี จิ ต ส านึ ก มี ค วามคิ ด ความรู้ สึ ก ที่แตกต่างจากประชาชนในพื้นที่อื่นๆ ในประเทศเดียวกัน และย่อมมองเห็นถึงประโยชน์ที่ตน จะได้รับแตกต่างจากชุมชน หรือสังคมที่อยู่ติดกับตนและพื้นที่อื่นๆ ด้วยประโยชน์ที่แตกต่าง ในแต่ละพื้นที่ย่อมทาให้ปัญหาที่เกิดขึ้นในแต่ละพื้นที่ แตกต่างกันด้วย ดังนั้น ปัญหาที่แตกต่าง กันย่อมต้องแก้ ไขแตกต่างกั นทั้งในด้านวิธีก าร แนวทางการเมือง การบริหารและกฎหมาย ด้วยเหตุน้ีจึงเป็นความจาเป็นที่จะต้องมีการปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้น 4. มิติทางกฎหมาย (Legal Dimension) คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนับเป็น หน่วยงานของรัฐที่ทาหน้าที่เป็นตัวแทนผลประโยชน์สาธารณชนในพื้นที่ ทาหน้าที่เป็นส่วนหนึ่ง ในด้านอานาจอธิปไตยของรัฐ มีอสิ ระ ในการดาเนินงานในระดับหนึ่ง 5. มิติทางการเมือง (Political Dimension) มิตินี้นับว่ามีความสาคัญที่สุดสาหรับ แนวคิ ด ของการปกครองท้ อ งถิ่ น เพราะ การปกครองท้ อ งถิ่ น มี ห น่ ว ยงานต่ างๆ ท าหน้ า ที่ แบ่งเบาภาระของภาครัฐในส่วนกลาง จากการส่งมอบอานาจ หรือกระจายอานาจแก่ท้องถิ่น ในรูปแบบต่างๆ และยังเป็นส่วนประกอบที่สาคัญ ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะถือว่า สังคมใดก็ตาม ไม่ถือว่าเป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จ ริงหากปราศจากการปกครอง ท้องถิ่น 6. มิ ติ ท างการบริห าร (Administrative Dimension) การปกครองท้ อ งถิ่น คื อ การบริ ห ารองค์ ก รที่ มี ส่ ว นผสมร่ ว มกั น ของการเมื อ ง การบริ ห ารและเทคโนโลยี ภายใต้ กฎหมายแห่งรัฐ และเพื่อตอบสนองตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ประหยั ด หงษ์ ท องคา (2526: 10–12) ได้ ก ล่าวถึงหลัก การปกครองท้ องถิ่ นว่า การปกครองท้องถิ่น เป็นหน่วยการปกครองที่มีความเป็นอิสระในระดับหนึ่ง เป็นหน่วยกลาง ที่ประชาชนในท้องถิ่นได้แสดงถึงความสามารถในการบริหารจัดการตัวเอง ตามความต้องการ ของชุมชนในท้องถิ่นนั้นและได้สรุปถึงหลักของการปกครองท้องถิ่นไว้ 5 ประการ ดังนี้ 1. การปกครองท้ อ งถิ่ น เป็ น การปกครองของชุม ชนหนึ่ ง ซึ่ งชุม ชนเหล่ านั้ น อาจจะมีลั ก ษณะแตกต่างกั นในด้านความเจริญ จานวนประชากร หรือขนาดของพื้ นที่ เช่น องค์ก รปกครองท้องถิ่ นของไทยแบบกรุงเทพมหานคร แบบเมืองพัท ยา แบบเทศบาล แบบ

100

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

องค์ ก รบริ ห ารส่ ว นจังหวั ด และแบบองค์ ก ารบริห ารส่ วนต าบล เป็ น ต้ น ซึ่ งจะมี ลั ก ษณะที่ แตกต่างกันโดยเหตุผลที่ตา่ งกัน 2. การปกครองท้องถิ่นจะต้องมีอานาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหน้าที่ ตามความเหมาะสม มี ข อบเขตที่ เหมาะสม ถ้ า การปกครองท้ อ งถิ่ น มี อ านาจน้ อ ยเกิ น ไป ก็ ไ ม่ อ าจป ฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ใ ห้ เ กิ ด ประโยชน์ แ ก่ ป ระชาชนและท้ อ งถิ่ น ได้ ส มเจตนารมณ์ ของการปกครองท้ อ งถิ่ น ในทางกลั บ กั น ถ้ า องค์ ก รปกครองท้ อ งถิ่ น มี อ านาจมากเกิ น ไป จนไม่มีขอบเขตการปกครองท้องถิ่ นก็ จะมีสภาพเป็นรัฐที่มีอานาจอธิป ไตย ซึ่งจะท าให้เกิด ความแตกแยกเป็นรัฐเล็กรัฐน้อยดาเนินการปกครองและทาหน้าที่ทุกสิ่งทุกอย่างด้วยตนเอง ภายในชุมชนนั้น ซึ่งเป็นเรื่องที่เกิ นขอบเขตความสามารถที่ท้องถิ่นจะท าได้ เพราะข้อจากั ด ของท้องถิ่นนั้นเอง เรื่องอานาจอิสระของท้องถิ่นนี้ มีขอบเขตที่แตกต่างกันออกไปตามลักษณะ ความเจริญ และความสามารถของประชาชนในท้องถิ่นนั้นเป็นสาคัญ รวมทั้งความใจกว้าง ของรัฐบาลกลางในการที่จะพิจารณากระจายอานาจให้การปกครองท้องถิ่นมากน้อยเพียงใด จึงจะเหมาะสม 3. การปกครองท้ อ งถิ่ น จะต้ อ งมี สิ ท ธิ ต ามกฎหมาย (Legal Rights) ที่ จ ะ ดาเนินการปกครองตนเอง สิทธิตามกฎหมายนี้อาจจะแบ่งออกได้เป็น 2 ประเภทด้วยกัน คือ ประเภทแรก การปกครองท้ องถิ่น มี สิท ธิที่ จะตรากฎหมายหรือ ระเบี ย บ ข้อบังคับต่างๆ ของการปกครองท้องถิ่น เพื่อประโยชน์ในการปฏิบั ติหน้าที่และเพื่อใช้บังคับแก่ ประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ เช่น ข้อบัญญัติจังหวัด เทศบัญญัติ เป็นต้น ประเภทที่ ส อง เป็ น สิ ท ธิ ที่ ส าคั ญ และเป็ น หั ว ใจของก ารด าเนิ น งาน ของการปกครองท้องถิ่น คือ สิทธิในการกาหนดงบประมาณเพื่อบริหารกิจการ อันเป็นอานาจ หน้าที่ของการปกครองท้องถิ่นนัน้ ๆ 4. มีองค์กรที่จาเป็นในการปกครองตนเอง (Necessary Organization) องค์กรที่ จ าเป็ น ในการปกครองตนเองของท้ อ งถิ่ น โดยทั่ ว ไปแล้ ว แบ่ งออกเป็ น 2 ฝ่ า ยด้ ว ยกั น คื อ องค์ ก ารฝ่ า ยบริ ห ารและองค์ ก ารฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ เช่ น การปกครองท้ อ งถิ่ น ในรู ป แบบ ของเทศบาล ก็ มี ค ณะผู้ บ ริ ห ารเป็ น ฝ่ า ยบริ ห าร และสภาเทศบาลเป็ น ฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ หรื อ ในรู ป แบบของกรุ ง เทพมหานคร ก็ มี ผู้ ว่ า ราชการกรุ ง เทพมหานครเป็ น ฝ่ า ยบริ ห าร สภากรุงเทพมหานครเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นต้น ในต่างประเทศบางประเทศ มีการแบ่งองค์กร ออกเป็น 3 ฝ่าย คือ นอกจากองค์ก รฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติแล้ว ยังมีองค์ก รฝ่ายตุลาการ ของท้องถิ่นอีกด้วย กล่าวคือ ในแต่ละท้องถิ่นจะมีศาลท้องถิ่น ทาหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดี ซึ่งกระทาผิดต่อท้องถิ่นหรือคนที่ละเมิดต่อกฎหมายของท้องถิ่ นอีกด้วยในเรื่องเกี่ยวกับองค์กร

101

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ที่จาเป็นของการปกครองท้องถิ่นนี้ หัวใจที่ สาคัญ อยู่ที่เจ้าหน้าที่ขององค์ก รปกครองท้องถิ่น จะต้ อ งได้ รั บ เลื อ กตั้ ง จากประชาชนในท้ อ งถิ่ น นั้ น ตามหลั ก การและวิ ธี ก ารที่ ก าหนดไว้ ในกฎหมายเลือกตั้งสมาชิกสภาและผูบ้ ริหารท้องถิ่น 5. ประชาชนในท้ อ งถิ่ น มี ส่ ว นร่ ว มในการปกครองตนเองในท้ อ งถิ่ น อย่ า ง กว้างขวาง การมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองของประชาชนเป็นหัวใจที่สาคัญประการหนึ่ง ซึ่งเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไป คือ การเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น และการมีส่วนร่วมอย่าง อื่ น อี ก อาจท าได้ ห ลายแบบ หลายระดั บ ทั้ งนี้ ขึ้น อยู่ กั บ ความสนใจ ความสามารถ ความ เสียสละ ของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ เป็นสาคัญ เช่น ประชาชนบางคนอาจมีส่วนร่วมเฉพาะ การใช้สิทธิเลือกตั้งตัวแทนของตน เข้าไปปฏิบัติหน้าที่ในตาแหน่งต่างๆ ขององค์ก รปกครอง ท้องถิ่นเท่านั้น ประชาชนบางคนอาจมีความสนใจที่จะเข้าฟังการประชุมสภาท้องถิ่น รวมทั้งเอา ใจใส่ดูแล การปฏิบัติหน้าที่ หรือการบริหารงานของตัวแทนของตนในการปกครองท้องถิ่นว่า รับผิดชอบต่อความเจริญก้าวหน้า และรักษาผลประโยชน์ของประชาชนและท้องถิ่นมากน้อย แค่ไหน เพื่อใช้เป็นแนวทางประกอบการพิจารณาเลือกตั้งครั้งต่อไป หรือประชาชนบางคนอาจ มี ความสนใจกิจการของท้องถิ่นมาก มีความเสียสละสูงมีความตั้งใจจริงที่จะเข้าไปมีส่วนร่วม ในการสร้างสรรค์ความเจริญให้แก่ท้องถิ่นด้วยตนเอง ก็อาจสมัครรับเลือกตั้ง เพื่อให้ประชาชน ตัดสินใจเลือกเข้าไปรับผิดชอบในกิจการของท้องถิ่นโดยตรงก็อาจทาได้ การเปิด โอกาสให้ ประชาชนได้มีส่วนร่วมในกิจกรรมของการปกครองตนเองใน ท้องถิ่น ทั้งทางตรงและทางอ้อมนั้น นอกจากจะเป็นผลดีในด้านที่ต้องการให้องค์ก รปกครอง ท้องถิ่นบริหารงานโดยบุคคลที่ประชาชนในท้องถิ่นเขาเห็นชอบด้วยแล้ว ยังเป็นผลดี ในข้อที่ว่า เจ้าหน้าที่ขององค์ก รปกครองท้องถิ่นจะได้บริ หารงานในหน้าที่ ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ และภายใต้การควบคุมของประชาชนในท้องถิ่นอย่างใกล้ชิด มิใช่โดยการสั่งการหรือการบังคับ บัญชาจากรัฐบาลกลาง การเปิ ด โอกาสให้ ป ระชาชนได้ มี ส่ ว นร่ ว ม ในกิ จ ก ารปกครองท้ อ งถิ่ น อย่ า ง กว้างขวาง ยั งเป็ น การช่ว ยส่ งเสริม ให้ ป ระชาชนเกิ ดความเข้าใจอย่ างถ่ อ งแท้ ในกลไกการ ปกครองระบอบประชาธิปไตยเกิดความสานึกในความสาคัญ ของสิทธิเสรีภาพทางการเมือง ของตน ตลอดจนเกิดความตื่นตัวที่จะใช้สิทธิทางการเมือง หรือเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมือง ด้วยความรับผิดชอบต่อผลประโยชน์สว่ นรวมอีกด้วย จากนิยามต่างๆ ข้างต้น สามารถสรุปเป็นหลักการปกครองท้องถิ่นในสาระสาคัญ ได้ดังนี้

102

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1. เป็นการปกครองของชุมชนหนึ่ง ซึ่งชุมชนเหล่านั้นอาจมีความแตกต่างกั น ในด้านความเจริญ จานวนประชากรหรือขนาดของพื้นที่ เช่น หน่วยการปกครองท้องถิ่นของ ไทยจัดเป็น เมืองพัทยา กรุงเทพมหานคร องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การ บริหารส่วนตาบล 2. หน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีอานาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติ หน้าที่ตามความเหมาะสม กล่าวคือ อานาจของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีขอบเขต พอควรเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นอย่างแท้จริง หากมีอานาจมากเกิ นไปไม่มีขอบเขต หน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นก็จะกลายสภาพเป็นรัฐ อธิปไตยเอง เป็นผลเสียต่อความมั่นคงของรัฐบาล อานาจของท้องถิ่นอาจมีขอบเขตที่แตกต่าง กันออกไป ตามลักษณะความเจริญและความสามารถของประชาชนในท้องถิ่นเป็นสาคัญ 3. หน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีสิทธิตามกฎหมาย (Legal Rights) ที่จะ ดาเนินการปกครองตนเอง สิทธิตามกฎหมายแบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ 3.1 หน่ ว ยการปกครองท้ อ งถิ่ น มี สิ ท ธิ ที่ จ ะตรากฎหมายหรื อ ระเบี ย บ ข้อบังคับต่างๆ ขององค์กรปกครองท้องถิ่น เพื่อประโยชน์ในการบริหารตามหน้าที่และเพื่อใช้ บังคับประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ เช่น เทศบัญญัติ ข้อบังคับจังหวัด เป็นต้น 3.2 สิ ท ธิ ที่ เป็ น หลั ก ในการด าเนิ น การบริ ห ารท้ อ งถิ่ น คื อ อ านาจในการ กาหนดงบประมาณเพื่อบริหารกิจการตามอานาจหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนัน้ ๆ 4. มีองค์ก รที่จาเป็ นในการบริห ารและการปกครองตนเอง องค์ก รที่จาเป็ น ของท้ อ งถิ่ น จั ด แบ่ ง เป็ น สองฝ่ า ย คื อ องค์ ก รฝ่ า ยบริ ห าร และองค์ ก รฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ เช่น การปกครองท้องถิ่นแบบเทศบาลจะมีคณะเทศมนตรีเป็นฝ่ายบริหาร และสภาเทศบาล เป็ น ฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ หรื อ ในแบบมหานคร คื อ กรุ ง เทพมหานคร จะมี ผู้ ว่ า ราชการ กรุงเทพมหานครเป็นฝ่ายบริหาร สภากรุงเทพมหานครจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นต้น 5. ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น จากแนวความคิด ที่ ว่ า ประชาชนในท้ อ งถิ่ น เท่ า นั้ น ที่ จ ะรู้ ปั ญ หา และจะแสวงหาวิ ธี ก ารแก้ ไ ขของตนเองได้ อย่างถูกต้องตรงตามความต้องการ หน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงจาเป็นต้องมีคนในท้องถิ่น มาบริ ห ารงานเพื่ อ ให้ เป็ น ไปตามเจตนารมณ์ แ ละความต้ อ งการของชุ ม ชนและอยู่ ภ ายใต้ การควบคุมของประชาชนในท้องถิ่น นอกจากนั้นยังเป็นห้องเรียนการฝึกให้ประชาชนในท้องถิ่น เข้ า ใจในระบบและกลไกของประชาธิ ป ไตย อั น จะเป็ น การส่ ง เสริ ม การปกครองระบอบ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

103

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สาระสาคัญของหลักการปกครองท้องถิ่นสามารถสรุป ได้ดังนี้ 1. อาจมีรูป แบบหน่วยการปกครองท้องถิ่นหลายรูปแบบตามความแตกต่าง ของความเจริญ ประชากร หรือขนาดพืน้ ที่ 2. ต้องมีอานาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหน้าที่ตามความเหมาะสม 3. หน่วยการปกครองท้องถิ่นต้องมีสิทธิตามกฎหมายที่จะดาเนินการปกครอง ตนเอง โดยสิทธินีแ้ บ่งเป็น 2 ประการ คือ 3.1 สิทธิที่จะตรากฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับต่างๆ ขององค์กรปกครอง ท้องถิ่น 3.2 สิทธิในการกาหนดงบประมาณ เพื่อบริหารกิจการตามอานาจหน้าที่ที่มี อยู่ 4. มีองค์กรที่จาเป็นในการบริหารและปกครองตนเอง คือมีองค์กรฝ่ายบริหาร และองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ 5. ประชาชนในท้องถิ่นมีสว่ นร่วมในการปกครองท้องถิ่น

นดุส ิต

การปกครองท้องถิ่นกับการพัฒนาท้องถิ่น

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

การปกครองท้องถิ่นมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับการพัฒนาท้องถิ่น ดังนี้ (David Wilson and Chris Game, 1998: 29–39; Muttalib and Khan, 1982: 30–32) 1. การสร้ า งอั ต ลั ก ษณ์ ข องชุ ม ชนและความผู ก พั น ของคนในชุ ม ชน (Building and Articulating Community Identity) อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น ช่วยสร้างอัตลักษณ์หรือลักษณะร่วมกันในด้านต่างๆ ของความเป็นชุมชนหนึ่งๆ ซึ่งย่อมสะท้อน ออกมาให้คนในชุมชนได้เห็นและช่วยกระตุ้นความรูส้ ึกผูกพันต่อพื้นที่และชุมชนของประชาชน 2. การให้ ค วามส าคั ญ หรื อ เน้ น ย้ าถึ ง ความหลากหลาย (Emphasizin Diversity) การปกครองท้องถิ่นแต่ละพื้นที่ย่อมมีความแตกต่างกันทั้งในด้านประวัติศาสตร์ ความเป็นมาของพื้นที่ สภาพเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ขนบธรรมเนียม ประเพณี ถึงแม้ว่า จะมีรูป แบบเดียวกันหรือไม่แตกต่างกันตามที่กฎหมายได้ก าหนดมาให้ก็ตาม ลัก ษณะเช่นนี้ ย่ อ มชี้ ให้ เห็ น ถึ งความแตกต่ า ง หลากหลายของแต่ ล ะท้ อ งถิ่ น ซึ่ งมี ปั ญ หาที่ ต้ อ งการแก้ ไ ข และความต้องการของประชาชนที่แตกต่างกัน 3. ส่ งเส ริ ม น วั ต ก รรม แ ล ะก ารเรี ย น รู้ (Fostering Innovation and Learning) การให้ ค วามส าคั ญ ต่ อ ความแตกต่ าง หลากหลาย ท าให้ ก ารปกครองท้ อ งถิ่ น ช่วยก่อให้เกิดการเรียนรู้ถึงปัญหาที่เกิดขึ้นในท้องถิ่น ซึ่งอาจเหมือนหรือแตกต่างจากท้องถิ่นอื่นๆ

104

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

และนามาสู่การคิด ค้นนวัตกรรมในการแก้ไขปัญ หาของท้องถิ่นเอง หรือสามารถไปรับ ใช้ใน การแก้ไขปัญหาที่เกิดขึน้ ในท้องถิ่นอื่นๆ หรือแม้กระทั่งรัฐบาลกลางหรือส่วนกลางด้วย การแพร่กระจายความรู้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแก่คนในท้องถิ่นและ องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น อื่ น ๆ กระท าได้ ใ นหลายรู ป แบบ เช่ น จดหมายข่ า ว วารสาร หรือรายงานประจาปี เป็นต้น 4. การสนองตอบต่ อ ปั ญ หาอย่ า งรวดเร็ ว เหมาะสมและร่ ว มมื อ (Responding Swiftly, Appropriately, Corporately) การปกครองท้ อ งถิ่ น จะตอบสนอง ต่อปัญ หาที่เกิ ด ขึ้นในชุมชนอย่างรวดเร็ว มีวิธีก ารในการแก้ไขปั ญ หาที่ เหมาะสมและได้รับ ความร่วมมือจากคนในท้องถิ่ นมากกว่าหน่วยงานภาครัฐ ส่วนกลาง อีก ทั้งอาจจะประหยั ด หรือคุ้มค่าในทางเศรษฐกิจมากกว่า อีกด้วย 5. ก ารก ระจาย อ าน าจ (Dispersing Power) การป กครองท้ องถิ่ น ช่วยส่งเสริม สนับสนุนให้เกิดสังคมที่มีลักษณะพหุสังคม (Plural Society) ซึ่งเป็นลักษณะของ สังคมตามความเชื่อของหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย สังคม ที่จะมีลักษณะเช่นนี้ ได้ อานาจจะต้องกระจายตัวไปทั่วทั้งสังคม อย่างกว้างขวาง ไม่กระจุกตัวอยู่ที่ใดที่หนึ่ง หรือ บุคคลใด บุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มบุคคลใด กลุ่มบุคคลหนึ่งเท่านั้น 6. การมี ส่ ว นร่ว มของประชาชน (Popular Participation) การปกครอง ท้ อ งถิ่ น เป็ น ช่ อ งทางที่ มี คุ ณ ค่ า อย่ า งยิ่ ง ส าหรั บ การขยายการมี ส่ ว นร่ ว มของประชาชน ในการพัฒนา โดยเฉพาะในแง่มุมที่ว่า การให้บริการสาธารณะในระดับท้องถิ่น มีความหมาย มากที่สุดต่อพลเมือง 7. การกระตุ้ นต่ อการพั ฒ นาทางเศรษฐกิ จ (Spurring of Economic Development) การเพิ่ม บทบาทใหม่ ขององค์ก รปกครองส่วนท้อ งถิ่นช่วยกระตุ้น เศรษฐกิ จ ให้ เจริญ เติ บ โตเพิ่ ม มากขึ้น แทนที่ จ ะให้ บ ทบาทนี้ เป็ น หน้ าที่ ของส่ วนกลางแต่ เพี ย งผู้ เดี ย ว บทบาทขององค์ก รปกครองส่วนท้องถิ่นในด้านนี้ เช่น การสร้างถนนและสิ่งสาธารณู ป โภค ภายในท้องถิ่น การร่วมลงทุนกับภาคเอกชนในกิจการที่เกี่ยวข้องกับสาธารณะ หรือการจัดตั้ง กลุ่มออมทรัพ ย์หรือธนาคารท้องถิ่น เป็นต้น ในหลายประเทศองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้เข้าไปมีบทบาทสาคัญในหลายอุตสาหกรรม ซึ่งก่อนหน้านี้เคยเป็นบทบาทของภาคเอกชน มาก่อน 8. การเปลี่ ย นแปลงทางสั งคม (Social Transformation) นอกเหนือจาก การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนอย่างสาคัญ ต่อกิจกรรมต่างๆ ในเชิงสวัสดิการ

105

ศึกษ าเท

่านั้น "

สั งคมแล้ ว ยั งมี โครงการต่ างๆ ในการขจั ด ความยากจนและ การไม่ รู้ห นั งสื อ ซึ่ งย่ อ มเป็ น พลังขับเคลื่อนหนึ่งที่สาคัญไม่ต่างจากองค์กรอื่นๆ ในการสร้างความเปลี่ยนแปลงทางสังคม 9. การกระจายผลลั พ ธ์ ข องการพั ฒ นาอย่ า งเป็ น ธรรม (Equitable Distribution of Fruits of Development) เมื่อพิจารณาถึงองค์กรปกครองในระดับต่างๆ แล้ว การปกครองท้องถิ่นนับว่าเป็นองค์ก รที่มีความเป็นรูปธรรม มีความใกล้ชิดในการติดต่อพบปะ กับประชาชน และมีความรู้เกี่ยวกับท้องถิ่น ดังนั้น การตัดสินใจดาเนินงานด้านต่างๆ ย่อมทาให้ ท้องถิ่นได้รับประโยชน์ มีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผล ทาให้ผลของการพัฒนากระจายทั่วทั้ง สังคมอย่างเป็นธรรม

ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีภารกิจหลักที่สาคัญ 4 ด้าน (Leach and Stewart, 1992 อ้างถึงใน Wilson and Game, 1998: 83; สมคิด เลิศไพฑูรย์, 2550; 350 – 354) 1. การให้บริการสาธารณะ (Service Public) ภารกิจนี้ได้แก่ การให้บริการ ด้านต่างๆ เพื่อส่งเสริมสวัสดิภาพของประชาชน ทั้งในทางกายภาพและจิตใจและเพื่อให้เกิด ความยุติธรรมในสังคม เช่น การให้บริการ ด้านการศึกษา การรักษาพยาบาล การคมนาคมขนส่ง การพักผ่อนหย่อนใจ การส่งเสริมการกีฬา การส่งเสริมศิลปวัฒนธรรม เป็นต้น 2. การออกกฎระเบี ย บ ข้ อ บั ง คั บ (Regulation) การออกกฎระเบี ย บ ข้อบังคับทั้งแก่ปัจเจกบุคคลและองค์กรต่างๆ ให้ปฏิบัติตามเพื่อความเป็นระเบียบเรียบร้อย และความสงบสุ ข ในสั งคม ภารกิ จ นี้ เช่ น การออกข้อบั ญ ญั ติ ท้ อ งถิ่ น การออกใบอนุ ญ าต การตรวจสอบ การสอดส่องดูแล การให้ใบประกาศนียบัตรรับรอง 3. การวางแผ นเชิ ง กลยุ ท ธ์ (Strategic Planning) องค์ ก รป กครอง ส่ ว นท้ อ งถิ่ น ท าหน้ า ที่ ใ นการวางแผนเชิ ง กลยุ ท ธ์ ใ นระยะยาว เพื่ อ เป็ น กรอบส าหรั บ การปฏิบัติงานของหน่วยงานต่างๆ ภายในองค์กร รวมถึงหน่วยงานหรือองค์กรภายนอกที่มี ความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการให้บริการด้านต่างๆ 4. การส่ ง เสริ ม และสนั บ สนุ น (Promotion and Advocacy) องค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นเชิญชวนให้องค์กรหรือหน่วยงานอื่นๆ ของภาคเอกชนหรือองค์กรเอกชน มาร่ ว มในกิ จ กรรมต่ า งๆ ที่ เ ป็ น ประโยชน์ ต่ อ ท้ อ งถิ่ น โดยองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ให้ ก ารส่ งเสริม และสนั บ สนุ น เช่ น การให้ เงิ น ทุ น สนั บ สนุ น แก่ อ งค์ ก รเอกชน ที่ ด าเนิ น งาน ด้านการอนุรักษ์ส่งิ แวดล้อม เป็นต้น

106

รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

องค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิ่ น ในประเทศโลกตะวัน ตกที่ ก ารปกครองในระบอบ ประชาธิ ป ไตยมีค วามเจริญ ก้ าวหน้าและพั ฒ นามาอย่างยาวนานนั้น ไม่ใช่เพี ย งแต่ป ระเภท ขององค์ก รปกครองส่ว นท้อ งถิ่ นจะมีค วามแตกต่างกั น ตามขนาดของพื้ นที่ ความหนาแน่ น ของประชากร และความเจริญก้าวหน้าของสภาพเศรษฐกิจแต่ยังมี รูปแบบขององค์กรปกครอง ส่ ว นท้ อ งถิ่ น (Forms of Government) อี ก หลายรู ป แบบ ซึ่ งแต่ ล ะรู ป แบบก็ มี ค วามสั ม พั น ธ์ กั บ ปั จ จั ย ดั ง กล่ า วข้ า งต้ น ทั้ ง นี้ ขึ้ น อยู่ กั บ แต่ ล ะพื้ น ที่ ว่ า จะเลื อ กน าเอารู ป แบบใดมาใช้ โดยรายละเอียด มีดังนี้ (Norton, 1994: 420–425; Keller and Perry, 1991: 40–42) 1. รู ป แบบที่ ป ระชุ ม เมื อ งขนาดเล็ ก (Town and Township Meeting) รูปแบบนี้มักถูกนามาใช้ในท้องถิ่นของสหรัฐอเมริกา ที่มีประชากรต่ากว่า 10,000 คน ซึ่งปัจจุบัน ความนิยมในรูปแบบนี้ลดน้อยลงไปเรื่อยๆ โดยจะมีการประชุมชาวชุมชนปีละครั้งหรื อ 2 ครั้ง เพื่อเลือกตัวแทน 3–9 คน เป็นคณะกรรมการ (Board) ที่เรียกว่า Select Men หรือ Councilmen มาทาหน้าที่ในการพิจารณาและตัดสินใจนโยบาย แผนงานและมาตรการต่างๆ ในบางกรณี คณ ะกรรมการอาจมี ก ารว่ า จ้ า งผู้ บ ริ ห ารแห่ ง สภาที่ ป ระชุ ม เมื อ ง (Township Council Administration) หรื อ ผู้ จั ด การ (Managers) ซึ่ ง ถื อ เป็ น มื อ อาชี พ มาช่ ว ยปฏิ บั ติ ง านภายใต้ ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ 2. รูปแบบคณะกรรมการ (Board or Commission Form) รูปแบบนี้คิดค้น ใช้ เป็ น ครั้งแรกที่ เมื อ งกั ล เวสตั น (Galveston) รัฐ เท็ ก ซั ส สหรัฐ อเมริก า หลั งจากที่ เกิ ด พายุ เฮอริเคนในเมืองแห่งนี้ การบูรณปฏิสังขรณ์เมืองแห่งนีข้ ึน้ มาใหม่ ดาเนินการโดยคณะกรรมการ ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยผู้ว่าการรัฐ ซึ่งสามารถทางานบรรลุผลสาเร็จอย่างรวดเร็ว โดยไม่มีการ แบ่งฝักแบ่งฝ่าย มีผลทาให้นาไปสู่การปฏิรูปรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นเสียใหม่ โดยนา รูปแบบนีไ้ ปใช้ รู ป แบบนี้ มี ลั ก ษณะที่ ส าคั ญ คื อ การบริ ห ารงานท้ อ งถิ่ น ในรู ป แบบของ คณะกรรมการ ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนจานวน 3–7 คน โดยเลือกกันเอง ให้คนใด คนหนึ่ง เป็น ประธานคณะกรรมการท าหน้าที่ทั้ งฝ่ายนิติ บัญ ญั ติ และฝ่ายบริห าร ตลอดจน สอดส่องดูแลการทางานของแผนกต่างๆ อีกทั้งยังมีอานาจแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เข้ามาช่วยเหลืองาน ของคณะกรรมการอี ก ด้ ว ย คณะกรรมการยั ง เข้ า ร่ ว มรั บ ผิ ด ชอบกั บ เจ้ า หน้ า ที่ ที่ ม าจาก การเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งแยกเป็นอิสระต่างหากจากคณะกรรมการ เช่น เสมียน ผู้ประเมิน ทรัพย์สินหรืออัตราภาษี เหรัญญิก อัยการ เจ้าหน้าที่ชันสูตรศพ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม ในเวลา ต่อมาปั ญ หาที่ เกิ ด ขึ้นตามมาเกี่ ย วข้ องกั บ ความร่วมมือในการบริหารงาน เพราะไม่มี ก ลไก

107

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ที่จะทาให้เกิดความร่วมมือกันในการทางานในหมู่คณะกรรมการ ในฐานะที่ต้องเป็นผู้บริหาร หรือหัวหน้าฝ่ายต่างๆ ด้วย 3. รูปแบบสภา–นายกเทศมนตรี (The council–Mayor Form) รูปแบบนี้ จ าลองตามรูป แบบความสั ม พั น ธ์ ระหว่า งฝ่ ายนิ ติ บั ญ ญั ติ กั บ ฝ่ า ยบริห ารในระดั บ รั ฐ สภา (Parliamentary System) ของการเมืองระดับชาติ ซึ่งอังกฤษถือเป็นแม่แบบ โดยที่ความสัมพันธ์ ระหว่าง 2 ฝ่ายเป็นไปตามหลั กการความเชื่อมโยงแห่งอานาจ (Fusion of Power) เนื่องจาก ฝ่ า ยบริ ห ารมี ที่ ม าจากการคั ด เลื อ กของสมาชิ ก สภาผู้ แ ทนราษฎร หรื อ ประชาชนเลื อ ก ฝ่ายบริหารโดยทางอ้อมนั่นเอง การปกครองท้องถิ่นก็เช่นเดียวกัน รูปแบบนีจ้ ะแบ่งออกเป็น 2 ฝ่ายคือ ฝ่ายนิติ บัญญัติและฝ่ายบริหาร ประชาชนเลือกตั้งสมาชิกสภาโดยตรงเพื่อทาหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น เทศบัญ ญั ติ ส่วนฝ่ายบริหารหรือนายกเทศมนตรีมาจากผู้นาเสียงข้างมากของสมาชิก สภา นั่นเอง หรือมาจากการเลือกตั้งโดยทางอ้อม ฝ่ายบริหารหรือนายกเทศมนตรี จะถูกตรวจสอบ และถ่ ว งดุ ล การท างานจากสภาด้ ว ยมาตรการต่ า งๆ เช่ น การพิ จ ารณาให้ ค วามเห็ น ชอบ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ การตั้งกระทู้ถาม การยื่นญัตติเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ เป็นต้น ในอดี ต องค์ ก รป กครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ของไท ยบ างป ระเภท ใช้ รู ป แบบ นี้ ก่ อ นที่ จ ะมี การเปลี่ยนแปลงไปใช้รูปแบบนายกเทศมนตรีเข้มแข็ง เช่น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล เป็นต้น 4. รูปแบบนายกเทศมนตรีอ่อนแอ (The Weak Mayor Form) รูปแบบนี้ นาหลักการแบ่งแยกอานาจ (Separation of Power) ในระบบประธานาธิบดีมาใช้ ทาให้ประชาชน ใช้สิทธิเลือกตั้งโดยตรงทั้งสมาชิกสภาหรือฝ่ายนิติบั ญญัติและฝ่ายบริหาร ซึ่งไม่เพียงแต่ผู้นา ฝ่ายบริหารหรือนายกเทศมนตรีเท่านั้น แต่ยังรวมถึง หัวหน้าฝ่ายต่างๆ เช่น เสมียน ผู้ประเมิน ทรัพย์สิน หรืออัตราภาษี เหรัญญิก อัยการ เป็นต้น โดยมีเป้าหมายเพื่อให้เกิดการตรวจสอบ และถ่ ว งดุ ล ซึ่ ง กั น และกั น ป้ อ งกั น การทุ จ ริ ต คอรั ป ชั่ น และแก้ ไ ขปั ญ หาประสิ ท ธิ ภ าพ ในการทางาน อย่างไรก็ ตาม ในเวลาต่อมาพบว่า รูป แบบนี้ ก่อให้เ กิดปัญ หาในการท างาน เป็นอย่างมาก เพราะนายกเทศมนตรีขาดอานาจในการบริหารงาน ไม่สามารถบัญชาการฝ่าย ต่างๆ ที่หัวหน้าฝ่ายมาจากการเลือกตั้งของประชาชนได้เช่นเดียวกั น อีก ทั้งพบว่ารูป แบบนี้ สมาชิกสภาเข้ามายุ่งเกี่ยวหรือแสดงบทบาทในการบริหารงาน การจัดการ การจัดทานโยบาย มากเกินไป

108

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

5. รูป แบบนายกเทศมนตรีเข้ม แข็ง (The Strong Mayor Form) ปัญ หา การขาดอานาจในการบริหารงานของนายกเทศมนตรี ตามที่ปรากฏ ในรูปแบบนายกเทศมนตรี อ่ อ นแอ น าไปสู่ ก ารแก้ ไ ขปั ญ หาด้ ว ยการเพิ่ ม อ านาจให้ กั บ นายกเทศมนตรี เพื่ อ ให้ เป็ น ไป ตามหลั กการแบ่งแยกอานาจอย่างแท้จริง โดยให้อานาจนายกเทศมนตรีในการแต่งตั้งและ ถอดถอนหัวหน้าฝ่ายต่างๆ ไม่ใช่มาจากการเลือกตั้ง ของประชาชนอีกต่อไป ตลอดจนมีอานาจ ในการกาหนดนโยบายเสนองบประมาณและตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมี หน้าที่ในด้านการออกกฎข้อบังคับต่า งๆ ตลอดจน การสอดส่องดูแลการทางานของฝ่ายต่างๆ ในการบริหารงาน 6. รู ป แบบสภา-ผู้ จั ด การ (The Council - Manager Form) รู ป แบบนี้ ประชาชนเลือกตั้งสมาชิกสภาจานวน 5–9 คน โดยคัดเลือกกันเอง ให้ใครคนใดคนหนึ่งดารง ตาแหน่ งนายกเทศมนตรีแต่ไม่ มีอานาจในการบริห ารงาน มีหน้ าที่เพีย งด้านพิ ธีก ารเท่ านั้ น เนื่องจากสภาจะจ้างนัก บริหารมืออาชีพที่มีป ระสบการณ์ ในการบริหารงานจากภาคธุรกิจ หรือภาคเอกชนมาก่อนมาเป็นผู้จัดการ หรือผู้จัดการเมือง (City Manager) รูปแบบนี้จึงถือว่า ผู้ จั ด การเมื อ งรั บ มอบอ านาจจากสภาและต้ อ งปฏิ บั ติ ง านภายใต้ ค วามพึ งพอใจของสภา เพราะมีโอกาสที่จะถูกปลดพ้นจากตาแหน่งเมื่อใดก็ได้ หากปฏิบัติงานไม่เป็นไปตามที่กาหนดไว้ หรือบกพร่องต่อหน้าที่ รูป แบบนี้ ผู้ จั ด การเมื อ งมี อ านาจเต็ ม ในการบริ ห ารงานของท้ อ งถิ่ น ได้ แ ก่ การบริหารงานประจาวัน การว่าจ้างและปลดหัวหน้าฝ่ ายต่างๆ ตลอดจนเจ้าหน้าที่ตาแหน่ง สาคัญ อื่นๆ จัดเตรียมและเสนอร่างงบประมาณ ให้คาแนะนาแก่สภาในประเด็นปัญ หาต่างๆ ตลอดจนเป็นผู้ดูแลและบังคับใช้ขอ้ บังคับหรือกฎของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นเป็นการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน ตามหลัก การกระจายอ านาจปกครอง (Deconcentralization) ซึ่ ง มี ลั ก ษณะที่ ส าคั ญ คื อ มี ก ารจั ด ตั้ ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นนิติบุคคล แยกอิสระออกจากการบริหารราชการส่วนกลาง ทาให้มีสิทธิและอานาจในการทานิติกรรมและสัญญาต่างๆ ตลอดจนเป็นเจ้าของหรือถือครอง กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่างๆ เพื่อประโยชน์ต่อการดาเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และประชาชนในท้องถิ่น โดยมีเจ้าหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณและรายได้เป็นของท้องถิ่นเอง มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในการปกครองตนเอง ทั้งนี้ การดาเนินงานของท้องถิ่นต้องเป็นไปตามกรอบกฎหมายแห่งรัฐ การปกครองท้องถิ่ นจึงเป็นแนวทางที่ท าให้ป ระชาชนในท้องถิ่นได้คิด ริเริ่ม และหาวิ ธี ก ารในการแก้ ไขปั ญ หาและพั ฒ นาท้ อ งถิ่ น โดยประชาชนที่ ด าเนิ น ชี วิต อยู่ ภ ายใน

109 ท้องถิ่นเอง ดังนั้น จึงถือได้ว่า การปกครองท้องถิ่นมีส่วนสาคัญ อย่างยิ่งต่อการศึกษาเรียนรู้ การเมือง การปกครองในระบอบประชาธิป ไตย และท าให้ก ารเมืองการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับวิถีชีวติ ของประชาชนอย่างแท้จริง

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นไทยในปัจจุบัน

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

การบ ริ ห ารราชการส่ ว นท้ องถิ่ น ได้ แ ก่ ก ารกระจายอ านาจสู่ ท้ องถิ่ น (Decentralization) เพื่ อ ให้ ป ระชาชนมี อ านาจในการตั ด สิ น ใจเกี่ ย วกั บ กิ จ การต่ า งๆ ที่ เ ป็ น สาธารณะของท้ อ งถิ่ น ตนเอง ตามภารกิ จ หน้ า ที่ ที่ ร ะบุ ใ ห้ ด าเนิ น การอย่ า งชั ด เจน มี พื้ น ที่ รับ ผิ ด ชอบชั ด เจน มี ผู้ บ ริห ารที่ ได้ รับ การเลื อ กตั้ ง โดยตรงจากประชาชน หรือ อาจจะได้ รั บ ความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่น ก ารบ ริ ห ารราชก ารส่ วน ท้ อ งถิ่ น คื อ ก ารใช้ ห ลั ก ก ารก ระจ าย อ าน าจ (Decentralization) ให้กับประชาชนโดยตรง การกระจายอานาจ เป็นการให้อานาจแก่ท้องถิ่น ในฐานะผู้รับมอบอานาจจะต้อง มีความรับผิดชอบต่อการดาเนินการและการตัดสินใจของตนเอง การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน มีอยู่ 2 ระบบ ประกอบด้วย 1) ระบบทั่วไปที่ใช้แก่ท้องถิ่นทั่วไป ซึ่งในปัจจุบันมีอยู่ 3 รูปแบบ คือ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบลและองค์การบริหารส่วนจังหวัด 2) ระบบพิ เศษที่ ใช้เฉพาะท้ อ งถิ่ น บางแห่ งซึ่งในปั จจุ บั น มี อยู่ 2 รูป แบบ คื อ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินหรือหลักการจัดระเบียบการปกครองประเทศ ในแต่ละประเทศ จะมีความต่างกันโดยขึ้นอยู่กับลักษณะพื้นฐานของแต่ละประเทศ อาทิ ประเทศที่ มีรูปแบบของรัฐเป็นแบบรัฐเดี่ยวหรือเอกรัฐ (Unitary State) มักจะใช้หลักการจัดระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดินออกเป็น 3 หลัก คือ หลักการรวมอานาจปกครอง (Centralization) หลักการแบ่ง อ านาจปกครอง (Deconcentralization) และหลั กการกระจายอ านาจปกครอง (Deconcentration) ยกเว้ นประเทศอั งกฤษ และประเทศญี่ ปุ่ น ส่ วนประเทศที่ มี รู ป แบบของรั ฐเป็ น แบบรั ฐ รวม (Compound State) รูปแบบนี้มักใช้หลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ออกเป็น 2 หลัก คือ หลั กการรวมอ านาจปกครอง (Centralization) และหลั กการกระจายอ านาจปกครอง (Deconcentralization) ทั้งนี้ หลั กการกระจายอ านาจปกครอง เป็นรูปแบบที่เป็นการส่งเสริมการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยมากที่สุด เนื่องจากการกระจายอานาจปกครอง ทาให้ประชาชน ได้เรียนรู้

110 หลั กการมีส่วนร่วมทางการเมือง ในระดั บท้องถิ่น รวมถึ งในระดับชาติตามลาดับ ซึ่งจะนาไปสู่ การสนับสนุนการพัฒนาประชาธิปไตยอีกทางหนึ่ง

ภาระกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ภาระกิ จขององค์ก รปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญ ญั ติก าหนดแผนและ ขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีรายละเอียด ดังนี้ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 มาตรา 284 วรรคสาม บัญญัติว่า “เพื่ อพั ฒ นาการกระจายอานาจเพิ่ม ขึ้นให้ ท้อ งถิ่นอย่างต่ อเนื่อ ง ให้มี ก ฎหมายก าหนดแผน และขั้นตอนการกระจายอานาจ ซึ่งอย่างน้อยต้องมีสาระสาคัญ ดังต่อไปนี้ (1) การกาหนดอานาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะระหว่าง รัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง (2) การจั ด สรรสั ด ส่ ว นภาษี แ ละอากรระหว่ า งรั ฐ กั บ องค์ ก รปกครอง ส่ว นท้ อ งถิ่ น โดยค านึ งถึ งภาระหน้าที่ ข องรับ กั บ องค์ ก รปกครองส่ วนท้ อ งถิ่ น และระหว่าง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสาคัญ (3) การจั ด ให้ มี ค ณะกรรมการขึ้ น คณะหนึ่ ง ท าหน้ า ที่ ต าม (1) และ (2) ประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผูท้ รงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยมีจานวนเท่ากัน” จากบทบั ญ ญั ติ ม าตราดั ง กล่ า วในรั ฐ ธรรมนู ญ มี ผ ลท าให้ มี ก ารประกาศใช้ “พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542” เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ. 2542 ซึ่งมีสาระสาคัญสามารถแจกแจงได้ดังนี้

าวิท

1. ความหมายหรือ ประเภทขององค์ กรปกครองส่วนท้ อ งถิ่น มาตรา 4

"มห

บั ญ ญั ติ ว่ า องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น หมายถึ ง องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นจั ง หวั ด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่ มีกฎหมายจัดตั้ง 2. คณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา 6 บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย (1) นายกรั ฐ มนตรี ห รือ รองนายกรัฐ มนตรีซึ่ งนายกรั ฐ มนตรี ม อบหมาย เป็นประธาน

111

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(2) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปลัด กระทรวงมหาดไทย ปลั ดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงศึกษาธิก าร ปลัดกระทรวง สาธารณสุข เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการ ก.พ. เลขาธิการคณะกรรมการ พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อานวยการสานักงบประมาณ และอธิบดีกรมการ ปกครอง (3) ผู้ แทนองค์ ก รปกครองส่ วนท้ อ งถิ่ น จานวนสิ บ สองคน ประกอบด้ว ย ผูบ้ ริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดสองคน ผู้บริหารเทศบาลสามคน ผู้บริหารองค์การบริหาร ส่ว นต าบลห้ าคนและผู้ บ ริห ารกรุงเทพมหานคร ผู้บ ริห ารเมื อ งพั ท ยาหรือ ผู้ บ ริห ารองค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่น อื่นที่มกี ฎหมายจัดตั้งขึน้ รวมสองคน ทั้งนี้ โดยให้ผบู้ ริหารองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทเลือกกันเองตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่นายกรัฐมนตรีกาหนด (4) ผู้ ท รงคุ ณ วุ ฒิ จ านวนสิ บ สองคน ประกอบด้ ว ยบุ ค คลซึ่ ง มี ค วามรู้ ความเชี่ยวชาญ ในด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านการพัฒนาท้ องถิ่น ด้านเศรษฐศาสตร์ ด้านการปกครอง ส่วนท้องถิ่นในสาขารัฐศาสตร์ หรือรัฐประศาสนศาสตร์ และด้านกฎหมาย ทั้งนี้ การสรรหาผูท้ รงคุณวุฒิให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่นายกรัฐมนตรีกาหนด ให้หัวหน้าสานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นเป็นเลขานุการคณะกรรมการ มาตรา 12 ได้บัญ ญั ติอานาจหน้าที่คณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้ (1) จั ด ท าแผนการกระจายอ านาจให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น และแผนปฏิบัติการเพื่อขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและรายงานต่อสภา (2) ก าหนดการจั ด ระบบการบริ ก ารสาธารณะตามอ านาจและหน้ า ที่ ระหว่างรัฐ กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง (3) ปรั บ ปรุ ง สั ด ส่ ว นภาษี แ ละอากร และรายได้ ร ะหว่ า งรั ฐ กั บ องค์ ก ร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น และระหว่ า งองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ด้ ว ยกั น เอง โดยค านึ ง ถึ ง ภาระหน้าที่ของรัฐกั บ องค์ก รปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์ก รปกครองส่วนท้องถิ่น ด้วยกันเองเป็นสาคัญ (4) ก าหนดหลั ก เกณฑ์ แ ละขั้ น ตอนการถ่ า ยโอนภารกิ จ จากราชการ ส่วนกลางและราชการส่วนภูมภิ าคให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (5) ประสานการถ่ายโอนข้าราชการ ข้าราชการส่วนท้องถิ่น และพนักงาน รั ฐ วิ ส าหกิ จ ระหว่ า งส่ ว นราชการ รั ฐ วิ ส าหกิ จ และองค์ ก ารปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น กั บ

112

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

คณ ะกรรมการพนั ก งานส่ ว นท้ อ งถิ่ น หรื อ หน่ ว ยงานที่ เ กี่ ย วข้ อ ง เพื่ อ ให้ ส อดคล้ อ ง กั บ การก าหนดอ านาจและหน้ า ที่ ก ารจั ด สรรภาษี แ ละอากร เงิน อุ ด หนุ น เงิน งบประมาณ ที่ราชการส่วนกลางโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการถ่ายโอนภารกิจ (6) เสนอแนะต่ อ คณะรั ฐ มนตรี ให้ มี ก ารกระจายอ านาจการอนุ มั ติ ห รื อ การอนุญ าตตามที่มีก ฎหมายบั ญ ญั ติให้ต้องขออนุมัติหรือขออนุญ าตไปให้องค์ก รปกครอง ส่วนท้องถิ่น โดยคานึงถึงความสะดวก รวดเร็วในการให้บริการประชาชน และการกากับดูแล ให้เป็นไปตามกฎหมายนั้นๆ เป็นสาคัญ (7) เส น อ แ น ะม าต รก ารด้ าน ก ารเงิ น ก ารค ลั ง ก ารภ าษี อ าก ร การงบประมาณและการรักษาวินัยทางการเงิน การคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (8) เสนอแนะการตราพระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ข้อบังคับ ระเบียบ และคาสั่งที่จาเป็นเพื่อดาเนินการให้เป็นไปตามแผนการกระจาย อานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อคณะรัฐมนตรี (9) เร่ ง รั ด ให้ มี ก ารตราพระราชกฤษฎี ก า ออกกฎกระทรวง ประกาศ ข้อบังคับ ระเบียบและคาสั่งที่จาเป็นเพื่อดาเนินการให้เป็นไปตามแผนการกระจายอานาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (10) เสนอแนะต่ อ คณะรัฐ มนตรีในการจัด สรรเงิน งบประมาณที่ จั ดสรร เพิ่มขึน้ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลาง (11) พิ จ ารณาหลั ก เกณฑ์ ก ารจั ด สรรเงิน อุ ด หนุ น ให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครอง ส่วนท้องถิ่นตามความจาเป็น (12) เสนอแนะและจัด ระบบตรวจสอบและการมีส่ วนร่วมของประชาชน ในท้องถิ่น (13) เสนอความเห็นต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่ งการในกรณีที่ปรากฏ ว่าส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจไม่ดาเนินการตามแผนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น (14) เสนอรายงานเกี่ ย วกั บ การกระจายอ านาจให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครอง ส่วนท้องถิ่นต่อคณะรัฐมนตรีอย่างน้อยปีละหนึ่งครัง้

113

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

3. การก าหนดอ านาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริก ารสาธารณะ ขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น พระราชบั ญ ญั ติ ก าหนดแผนและขั้ น ตอนการกระจาย อานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 กาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี อานาจและหน้าที่ ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ ดังนี้ 3.1 อ านาจและหน้าที่ ของเทศบาล เมื อ งพั ท ยาและองค์ ก ารบริห าร ส่วนตาบล มาตรา 16 บัญ ญั ติให้เทศบาล เมืองพัทยาและองค์การบริหารส่วนตาบล มีอานาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น ดังต่อไปนี้ (1) การจัดทาแผนพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง (2) การจัดให้มีและบารุงรักษาทางบก และทางระบายน้า (3) การจัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้ามและที่จอดรถ (4) การสาธารณูปโภคและการก่อสร้างอื่นๆ (5) การสาธารณูปการ (6) การส่งเสริม การฝึกและการประกอบอาชีพ (7) การพาณิชย์ และการส่งเสริมการลงทุน (8) การส่งเสริมการท่องเที่ยว (9) การจัดการศึกษา (10) การสังคมสงเคราะห์ และการพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผูด้ ้อยโอกาส (11) การบ ารุ ง รั ก ษาศิ ล ปะ จารี ต ประเพณี ภู มิ ปั ญ ญาท้ อ งถิ่ น และ วัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น (12) การปรับปรุงแหล่งชุมชนแออัดและการจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย (13) การจัดให้มีและบารุงรักษาสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ (14) การส่งเสริมกีฬา (15) การส่ ง เสริ ม ประชาธิ ป ไตย ความเสมอภาค และสิ ท ธิ เสรี ภ าพ ของประชาชน (16) การส่งเสริมการมีสว่ นร่วมของราษฎรในการพัฒนาท้องถิ่น (17) การรั ก ษาความสะอาดและความเป็ น ระเบี ย บเรี ย บร้ อ ย ของ บ้านเมือง

114

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(18) การกาจัดมูลฝอย สิ่งปฏิกูลและน้าเสีย (19) การสาธารณสุข การอนามัยครอบครัว และการรักษาพยาบาล (20) การจัดให้มีและควบคุมสุสานและฌาปนสถาน (21) การควบคุมการเลี้ยงสัตว์ (22) การจัดให้มีและควบคุมการฆ่าสัตว์ (23) การรัก ษาความปลอดภัย ความเป็นระเบี ย บเรีย บร้อ ย และการ อนามัย โรงมหรสพและสาธารณสถานอื่นๆ (24) การจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (25) การผังเมือง (26) การขนส่งและการวิศวกรรมจราจร (27) การดูแลรักษาที่สาธารณะ (28) การควบคุมอาคาร (29) การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (30) การรั ก ษาความสงบเรีย บร้อ ย การส่ งเสริ ม และสนั บ สนุ น การ ป้องกันและรักษาความปลอดภัยในชีวติ และทรัพย์สิน (31) กิ จ การอื่ น ใดที่ เ ป็ น ประโยชน์ ข องประชาชนในท้ อ งถิ่ น ตามที่ คณะกรรมการประกาศกาหนด 3.2 อานาจและหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มาตรา 17 บั ญ ญั ติ ใ ห้ อ งค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นจั ง หวั ด มี อ านาจและหน้ า ที่ ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นดังต่อไปนี้ (1) การจั ด ท าแผนพั ฒ นาท้ อ งถิ่ น ของตนเอง และประสานการจัด ท า แผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรีกาหนด (2) การสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น (3)การประสานและให้ ค วามร่ว มมื อ ในการปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ข ององค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น (4) การแบ่งสรรเงินซึ่งตามกฎหมายจะต้องแบ่งให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นอื่น (5) การคุ้มครอง ดูแล และบารุงรักษาป่าไม้ ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม

115 (6) การจัดการศึกษา (7) การส่ ง เสริ ม ประชาธิ ป ไตย ความเสมอภาค และสิ ท ธิ เสรี ภ าพ ของ ประชาชน

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(8) การส่งเสริมการมีสว่ นร่วมของราษฎรในการพัฒนาท้องถิ่น (9) การส่งเสริมการพัฒนาเทคโนโลยีที่เหมาะสม (10) การจัดตัง้ และดูแลระบบบาบัดน้าเสียรวม (11) การกาจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลรวม (12) การจัดการสิ่งแวดล้อมและมลพิษต่างๆ (13) การจัดการและดูแลสถานีขนส่งทั้งทางบกและทางน้า (14) การส่งเสริมการท่องเที่ยว (15) การพาณิ ช ย์ การส่ ง เสริ ม การลงทุ น และการท ากิ จ การไม่ ว่ า จะดาเนินการเองหรือร่วมกับบุคคลอื่นหรือจากสหการ (16) การสร้า งและบ ารุ งรั ก ษาทางบกและทางน้ าที่ เชื่อ มต่ อ ระหว่ า ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น (17) การจัดตัง้ และดูแลตลาดกลาง (18) การส่ งเสริ ม การกี ฬ า จารี ต ประเพณี และวั ฒ นธรรมอั น ดี ง าม ของท้องถิ่น (19) การจัดให้ มีโรงพยาบาลจังหวัด การรัก ษาพยาบาล การป้ องกั น และควบคุมโรคติดต่อ (20) การจัดให้มีพิพธิ ภัณฑ์และหอจดหมายเหตุ (21) การขนส่งมวลชนและการวิศวกรรมจราจร (22) การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (23) การจัดให้มีระบบรักษาความสงบเรียบร้อยในจังหวัด (24) จั ด ท ากิ จ การใดอั น เป็ น อ านาจและหน้ า ที่ ข ององค์ ก รปกครอง ส่วนท้องถิ่นอื่นที่อยู่ในเขต และกิจการนั้นเป็นการสมควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ร่วมกันดาเนินการหรือให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดทา ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการประกาศ กาหนด (25) สนั บ สนุ น หรื อ ช่ ว ยเหลื อ ส่ ว นราชการ หรื อ องค์ ก รปกครอง ส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น

116

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(26) การให้บริการแก่เอกชน ส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น (27) การสังคมสงเคราะห์ และการพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผูด้ ้อยโอกาส (28) จั ด ท ากิ จ การอื่ น ใดตามที่ ก าหนดไว้ ใ นพ ระราชบั ญ ญั ติ นี้ หรือกฎหมายอื่นกาหนดให้เป็นอานาจและหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (29) กิ จ การอื่ น ใดที่ เ ป็ น ผลป ระโยชน์ ข องป ระชาชนในท้ อ งถิ่ น ตามที่คณะกรรมการประกาศกาหนด 3.3 อานาจและหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร มาตรา 18 บัญญัติให้กรุงเทพมหานครมีอานาจและหน้าที่ในการจัดระบบ การบริ ก ารสาธารณะเพื่ อ ประโยชน์ ข องประชาชนในท้ อ งถิ่ น ของตนเองตามมาตรา 16 และมาตรา 17 คือ มีอานาจและหน้าที่ทั้งหมดที่เป็นอานาจและหน้าที่ของเทศบาล เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนตาบลและองค์การบริหารส่วนจังหวัด 3.4 อานาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น มาตรา 19 บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่มีกฎหมายกาหนดให้ เป็ น องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น รู ป แบบพิ เศษไม่ เ ต็ ม พื้ น ที่ จั ง หวั ด มี อ านาจและหน้ า ที่ ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองตามมาตรา 16 คือ มีอานาจและหน้าที่เช่นเดียวกับเทศบาล เมืองพัทยาและองค์การบริหารส่วนตาบล แต่ถ้าหากเป็นกรณี ที่กฎหมายกาหนดให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รูปแบบพิเศษเต็มพื้นที่จังหวัด ก็ให้มีอานาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองตามมาตรา 16 และมาตรา 17 เช่นเดียวกับ กรุงเทพมหานคร 3.5 ความร่ ว มมื อ ระหว่ า งองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น และกั บ ภาคเอกชน มาตรา 21 บั ญ ญั ติ ว่ า ในการด าเนิ น งานตามอ านาจและหน้ า ที่ ที่ ระบุ ไ ว้ ในมาตรา 16 มาตรา 17 มาตรา 18 และมาตรา 19 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจร่วมมือกัน ดาเนินการหรืออาจร้องขอให้รัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นแล้ วแต่กรณี ดาเนินการ แทนได้ มาตรา 22 องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น อาจมอบให้ เอกชนด าเนิ น การ ตามอานาจและหน้าที่แทนได้ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กาหนดในกฎกระทรวง

117

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

4. การจั ด สรรสั ด ส่ ว นภาษี แ ละอากร พระราชบั ญ ญั ติ ก าหนดแผนและ ขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 กาหนดให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียมและเงินรายได้ โดยแยกประเภทของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้ 4.1 เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตาบล มาตรา 23 บัญญัติว่า เทศบาล เมืองพัทยาและองค์การบริหารส่วนตาบล อาจมีรายได้จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียมและเงินรายได้ดังต่อไปนี้ (1) ภาษีโรงเรือนและที่ดนิ ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีโรงเรือนและที่ดนิ (2) ภาษีบารุงท้องที่ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีบารุงท้องที่ (3) ภาษีป้ายตามกฎหมายว่าด้วยภาษีป้าย (4) ภาษี มู ล ค่ าเพิ่ ม ตามประมวลรั ษ ฎากรที่ ได้ รับ การจั ด สรรในอั ต รา ซึ่งเมื่อรวมกับ การจัดสรรตามมาตรา 24 (3) และมาตรา 25 (6) แล้วไม่เกินร้อยละสามสิบ ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัด เก็ บ ได้ หัก ส่วนที่ต้องจ่ายคืน แล้ว โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากร ที่จะจัดเก็บ (5) ภาษีธุรกิจเฉพาะตามประมวลรัษฎากร โดยออกข้อบัญ ญั ติจัดเก็บ เพิ่มขึ้นในอัตราซึ่งเมื่อรวมกับมาตรา 24 (4) แล้วไม่เกินร้อยละสามสิบของอัตราภาษีที่จัดเก็บ ตามประมวลรัษฎากร โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะจัดเก็บ (6) ภาษี ส รรพสามิ ต ตามกฎหมายว่า ด้ วยภาษี ส รรพสามิ ต ภาษี สุ ร า ตามกฎหมายว่าด้วยสุ ราและค่าแสตมป์ยาสูบตามกฎหมายว่าด้วยยาสูบ ซึ่งเก็ บจากการค้า ในเขตเทศบาลเมืองพั ทยาและองค์การบริหารส่วนตาบล โดยออกข้อบัญ ญั ติจัดเก็บ เพิ่มขึ้น ในอั ต ราไม่ เกิ นร้อ ยละสามสิ บ ของอั ต ราภาษี ที่ ก รมสรรพสามิ ต จั ดเก็ บ และให้ ถื อเป็ น ภาษี และค่าแสตมป์ ตามกฎหมายว่าด้วยการนัน้ โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพสามิตที่จะจัดเก็บ (7) ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ รวมทั้งเงินเพิ่มตามกฎหมายว่าด้วย รถยนต์ภาษีรถตามกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางบก และค่าธรรมเนียมล้อเลื่อนตามกฎหมาย ว่าด้วยล้อเลื่อน (8) ภาษีการพนันตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน (9) ภาษีเพื่อการศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ (10) อากรการฆ่ า สั ต ว์ แ ละผลประโยชน์ อื่ น อั น ได้ จ ากการฆ่ า สั ต ว์ ตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมการฆ่าสัตว์และจาหน่ายเนื้อสัตว์ (11) อากรรังนกอีแอ่นตามกฎหมายว่าด้วยอากรรังนกอีแอ่น

118

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(12) ค่าภาคหลวงแร่ตามกฎหมายว่าด้วยแร่หลังจากหักส่งเป็นรายได้ ของรัฐในอัตราร้อยละสี่สิบแล้วดังต่อไปนี้ (ก) องค์การบริหารส่วนตาบลหรือเทศบาลที่มีพื้นที่ครอบคลุมพื้นที่ ตามประทานบัตรให้ได้รับการจัดสรรในอัตราร้อยละยี่สิบของเงินค่าภาคหลวงแร่ที่จัดเก็บได้ ภายในเขต (ข) องค์การบริหารส่วนตาบลหรือเทศบาลอื่นที่อยู่ภาย ในจังหวัดที่มี พื้ น ที่ ค รอบคลุ ม พื้ น ที่ ต ามประทานบั ต ร ให้ ไ ด้ รั บ การจั ด สรรในอั ต ราร้ อ ย ละสิ บ ของเงิ น ภาคหลวงแร่ที่จัดเก็บได้ภายในเขต (ค) องค์ ก ารบริห ารส่ วนต าบลหรื อ เทศบาลในจั งหวั ด อื่ น ให้ ได้ รั บ การจัดสรรในอัตราร้อยละสิบของเงินค่าภาคหลวงแร่ที่จัดเก็บได้ภายในเขต (13) ค่าภาคหลวงปิโตรเลียมตามกฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียม หลังจาก หักส่งเป็นรายได้ของรัฐในอัตราร้อยละสี่สิบแล้วดังต่อไปนี้ (ก) องค์การบริหารส่วนตาบลหรือเทศบาลที่มีพื้นที่ครอบคลุมพื้นที่ ตามสั ม ปทานให้ ไ ด้ รั บ การจั ด สรรในอั ต ราร้ อ ยละยี่ สิ บ ของเงิ น ค่ า ภาคหลวงปิ โ ตรเลี ย ม ที่จัดเก็บได้ภายในเขต (ข) องค์การบริหารส่วนตาบลหรือเทศบาลอื่นที่อยู่ภายในจังหวัดที่มี พื้นที่ครอบคลุมพื้นที่ตามสัมปทาน ให้ได้รับการจัดสรรในอัตราร้อยละสิบของเงินภาคหลวง ปิโตรเลียมที่จัดเก็บได้ภายในเขต (ค) องค์ก ารบริหารส่วนต าบลหรือเทศบาลในจังหวัดอื่น ให้ได้รับ การจัดสรรในอัตราร้อยละสิบของเงินค่าภาคหลวงปิโตรเลียมที่จัดเก็บได้ภายในเขต (14) ค่ า ธรรมเนี ย มการจดทะเบี ย นสิ ท ธิ แ ละนิ ติ ก รรมเกี่ ย วกั บ อสังหาริมทรัพย์ที่มีทุนทรัพย์ภายในเขต ทั้งนี้ ตามประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายว่าด้วย อาคารชุด (15) ค่าธรรมเนียมสนามบินตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามอัตราและวิธีการที่คณะกรรมการกาหนด (16) ค่ า ธรรมเนี ย มดั ง ต่ อ ไปนี้ โดยออกข้ อ บั ญ ญั ติ จั ด เก็ บ เพิ่ ม ขึ้ น ในอัตราไม่เกินร้อยละสิบของค่าธรรมเนียมที่มกี ารจัดเก็บตามกฎหมายว่าด้วยการนัน้ (ก) ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายสุราตามกฎหมายว่าด้วยสุรา (ข) ค่ า ธรรมเนี ย มใบอนุ ญ าตเล่ น การพนั น ตามกฎหมายว่ า ด้ ว ย การพนัน

119

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(17) ค่ าธรรมเนี ย ม ค่ า ใบอนุ ญ าต และค่ า ปรับ ในกิ จ การที่ ก ฎหมาย มอบหมายหน้ า ที่ ใ ห้ เ ทศบาล เมื อ งพั ท ยา และองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบลเป็ น เจ้ า หน้ า ที่ ด าเนิ น การภายในเขตท้ อ งถิ่ น นั้ น ๆ และให้ ต กเป็ น รายได้ ข ององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ดั ง กล่ า ว ในกรณี ก ฎหมายก าหนดให้ เทศบาลเป็ น ผู้ จั ด เก็ บ ค่ า ธรรมเนี ย ม ค่ า ใบอนุ ญ าต และค่าปรับให้นารายได้มาแบ่งให้แก่องค์การบริหารส่วนตาบลที่อยู่ภายในเขตจังหวัดตามที่ คณะกรรมการกาหนด (18) ค่ า ใช้ น้ าบาดาลตามกฎหมายว่ าด้ ว ยน้ าบาดาล ทั้ งนี้ ให้ เป็ น ไป ตามสัดส่วนที่คณะกรรมการกาหนด (19) ค่ า ธรรมเนี ย มใดๆ ที่ เรีย กเก็ บ จากผู้ ใ ช้ห รื อ ได้ รั บ ประโยชน์ จ าก บริการสาธารณะที่จัดให้มีข้นึ (20) รายได้อื่นตามที่กฎหมายบัญ ญั ติให้เป็นของเทศบาล เมืองพัท ยา และองค์การบริหารส่วนตาบล 4.2 องค์การบริหารส่วนจังหวัด มาตรา 24 บัญ ญั ติว่า องค์ก ารบริหารส่วนจังหวัดอาจมีรายได้จากภาษี อากร ค่าธรรมเนียม และเงินรายได้ ดังต่อไปนี้ (1) ภาษี บ ารุ ง องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นจั ง หวั ด ส าหรั บ น้ ามั น เบนซิ น และน้ ามั น ที่ ค ล้ายกั น น้ ามัน ดี เซล และน้ ามั น ที่ ค ล้ายกั น ก๊ าซปิ โตรเลี ย มที่ ใช้ เป็ น เชื้อ เพลิ ง สาหรับรถยนต์ซึ่งเก็บจากการค้าในเขตจังหวัดโดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บเพิ่มได้ไม่เกินลิตรละ สิบสตางค์สาหรับน้ามัน และกิโลกรัมละไม่เกินสิบสตางค์สาหรับก๊าซปิโตรเลียม (2) ภาษี บ ารุ งองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นจั งหวั ด ส าหรั บ ยาสู บ ซึ่ งเก็ บ จาก การค้าในเขตจังหวัดโดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บเพิ่มได้ไม่เกินมวนละสิบสตางค์ (3) ภาษี มู ล ค่ าเพิ่ ม ตามประมวลรัษ ฎากรที่ ได้ รับ การจั ด สรรในอัต รา ซึ่ ง เมื่ อ รวมกั บ อั ต ราตามมาตรา 23 (4) และมาตรา 25 (6) แล้ ว ไม่ เ กิ น ร้ อ ยละสามสิ บ ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บได้หักส่วนที่ต้องจ่ายคืนแล้ว โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะ จัดเก็บ (4) ภาษีธุรกิจเฉพาะตามประมวลรัษฎากร โดยออกข้อบัญญั ติจัดเก็บ เพิ่มขึน้ ในอัตราซึ่งเมื่อรวมกับอัตราตามมาตรา 23 (5) แล้วไม่เกินร้อยละสามสิบของอัตราภาษี ที่จัดเก็บตามประมวลรัษฎากรโดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะจัดเก็บ

120

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(5) ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ รวมทั้งเงินเพิ่มตามกฎหมายว่าด้วย รถยนต์ภาษีรถตามกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางบก และค่าธรรมเนียมล้อเลื่อนตามกฎหมาย ว่าด้วยล้อเลื่อน (6) ภาษีเพื่อการศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ (7) อากรรังนกอีแอ่นตามกฎหมายว่าด้วยอากรรังนกอีแอ่น (8) ค่าภาคหลวงแร่ตามกฎหมายว่าด้วยแร่ให้ได้รับการจัดสรรในอัตรา ร้อยละยี่สิบ ของค่าภาคหลวงแร่ที่จัดเก็บได้ภายในเขตขององค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้น (9) ค่ าภาคหลวงปิ โตรเลี ย มตามกฎหมายว่าด้ วยปิ โตรเลี ย มให้ ได้ รับ การจัด สรรในอัตราร้อยละยี่สิบ ของค่าภาคหลวงปิโตรเลีย มที่จัดเก็ บ ได้ในเขตขององค์การ บริหารส่วนจังหวัดนั้น (10) ค่าธรรมเนียมบารุงองค์การบริหารส่วนจังหวัดโดยออกข้อบัญญัติ เรียกเก็บจากผู้พักในโรงแรมตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม (11) ค่ าธรรมเนี ย ม ค่ า ใบอนุ ญ าต และค่ าปรั บ ในกิ จ การที่ ก ฎหมาย มอบหมายหน้าที่ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นเจ้าหน้าที่ดาเนินการภายในเขตองค์การ บริหารส่วนจังหวัดนั้น และให้ตกเป็นรายได้ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (12) ค่ า ธรรมเนี ย มใดๆ ที่ เรีย กเก็ บ จากผู้ ใช้ ห รื อ ได้ รั บ ประโยชน์ จ าก บริการสาธารณะที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดให้มขี นึ้ (13) รายได้ อื่ น ตามที่ ก ฎหมายบั ญ ญั ติ ใ ห้ เ ป็ น ขององค์ ก ารบริ ห าร ส่วนจังหวัด 4.3 กรุงเทพมหานคร (1) ภาษีโรงเรือนและที่ดนิ ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีโรงเรือนและที่ดิน (2) ภาษีบารุงท้องที่ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีบารุงท้องที่ (3) ภาษีป้ายตามกฎหมายว่าด้วยภาษีป้าย (4) ภาษี บ ารุ ง กรุ ง เทพมหานครส าหรั บ น้ ามั น เบนซิ น และน้ ามั น ที่คล้ายกัน น้ามันดีเซลและน้ามันที่คล้ายกัน ก๊าซปิโตรเลียมที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงสาหรับรถยนต์ ซึ่งเก็ บ จากการค้ าในเขตกรุงเทพมหานครโดยออกข้อ บั ญ ญั ติ จัด เก็ บ เพิ่ ม ได้ ไม่ เกิ นลิ ต รละ สิบสตางค์สาหรับน้ามัน และไม่เกินกิโลกรัมละสิบสตางค์สาหรับก๊าซปิโตรเลียม (5) ภาษีบารุงกรุงเทพมหานครสาหรับ ยาสูบ ซึ่งเก็บ จากการค้าในเขต กรุงเทพมหานครโดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บเพิ่มได้ไม่เกินมวนละสิบสตางค์

121

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(6) ภาษีมูลค่าเพิ่มตามประมวลรัษฎากรที่ได้รับการจัดสรร ในอัตรา ซึ่ง เมื่ อ รวมกั บ อั ต ราตามมาตรา 23 (4) และมาตรา 24 (3) แล้ ว ไม่ เ กิ น ร้ อ ยละสามสิ บ ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บได้หักส่วนที่ต้องจ่ายคืนแล้วโดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะ จัดเก็บ (7) ภาษีธุรกิจเฉพาะตามประมวลรัษฎากร โดยออกข้อบัญญั ติจัดเก็บ เพิ่มขึ้น ในอัตราไม่เกินร้อยละสามสิบของอัตราภาษีที่จัดเก็บตามประมวลรัษฎากร โดยเป็น หน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะจัดเก็บ (8) ภาษี ส รรพสามิ ต ตามกฎหมายว่าด้ วยภาษี ส รรพสามิ ต ภาษี สุ ร า ตามกฎหมายว่าด้วยสุราและค่า แสตมป์ยาสูบตามกฎหมายว่าด้วยยาสูบ ซึ่งเก็บจากการค้า ในเขตกรุงเทพมหานคร โดยออกข้อ บั ญ ญั ติจั ดเก็ บ เพิ่ ม ขึ้นในอัต ราภาษีที่ ก รมสรรพสามิ ต จัดเก็บและให้ถือเป็นภาษีและค่าแสตมป์ตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นโดยเป็นหน้าที่ของกรม สรรพสามิตที่จะจัดเก็บ (9) ภาษีเพื่อการศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ (10) ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ รวมทั้งเงินเพิ่มตามกฎหมายว่าด้วย รถยนต์ ภาษี ร ถตามกฎหมายว่ า ด้ ว ยการขนส่ ง ทางบก และค่ า ธรรมเนี ย มล้ อ เลื่ อ น ตามกฎหมายว่าด้วยล้อเลื่อน (11) ภาษีการพนันตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน (12) ค่ า ภาคหลวงแร่ ต ามกฎหมายว่ า ด้ ว ยแร่ ที่ จั ด เก็ บ ภายในเขต ของกรุงเทพมหานครในอัตราร้อยละสี่สิบของค่าภาคหลวงแร่ที่กรมทรัพยากรธรณีจัดเก็บได้จริง (13) ค่าภาคหลวงปิโตรเลียมตามกฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมที่จัดเก็ บ ภายในเขตของกรุ ง เทพมหานครในอั ต ราร้ อ ยละยี่ สิ บ ของค่ า ภาคหลวงปิ โ ตรเลี ย ม ที่กรมทรัพยากรธรณีจัดเก็บได้จริง (14) อากรการฆ่ าสั ต ว์ และผลประโยชน์ อื่ น อั น เกิ ด จากการฆ่ า สั ต ว์ ตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมการฆ่าสัตว์และจาหน่ายเนื้อสัตว์ (15) ค่ า ธรรมเนี ย มบ ารุ ง กรุ ง เทพมหานคร โดยออกข้ อ บั ญ ญั ติ เรียกเก็บจากผู้พักในโรงแรมตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม (16) ค่าธรรมเนียมสนามบินตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามอัตราและวิธีการที่คณะกรรมการกาหนด (17) ค่ า ธรรมเนี ย มการจดท ะเบี ย นสิ ท ธิ แ ละนิ ติ ก รรมเกี่ ย วกั บ อสังหาริมทรัพย์ที่มที ุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายที่ดนิ และกฎหมายว่าด้วยอาคารชุด

122

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

(18) ค่ า ธรรมเนี ย มดั ง ต่ อ ไปนี้ โดยออกข้ อ บั ญ ญั ติ จั ด เก็ บ เพิ่ ม ขึ้ น ในอัตราไม่เกินร้อยละสามสิบของค่าธรรมเนียมที่จัดเก็บตามกฎหมายว่าด้วยการนัน้ (ก) ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายสุราตามกฎหมายว่าด้วยสุรา (ข) ค่ า ธรรมเนี ย มใบอนุ ญ าตเล่ น การพนั น ตามกฎหมายว่ า ด้ ว ย การพนัน (19) ค่ าธรรมเนี ย ม ค่ า ใบอนุ ญ าต และค่ า ปรับ ในกิ จ การที่ ก ฎหมาย มอบหมายหน้าที่ให้กรุงเทพมหานครเป็นเจ้าหน้าที่ดาเนินการภายในเขตของกรุงเทพมหานคร และให้ตกเป็นรายได้ของกรุงเทพมหานคร (20) ค่าธรรมเนียมใดๆ ที่เรียกเก็บจากผู้ใช้หรือได้รับประโยชน์ จากบริการ สาธารณะที่กรุงเทพมหานครจัดให้มีข้ึน (21) รายได้อ่นื ตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นของกรุงเทพมหานคร 4.4 รายได้อื่นๆ มาตรา 28 บัญญัติวา่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมีรายรับดังต่อไปนี้ (1) รายได้จากทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2) รายได้จากสาธารณูปโภค (3) รายได้จากการพาณิ ชย์และการท ากิจการ ไม่ว่าจะดาเนินการเอง หรือร่วมกับบุคคลอื่นหรือจากสหการ (4) ภาษี อ ากร ค่ า ธรรมเนี ย ม ค่ า ใบอนุ ญ าต ค่ า ปรั บ ค่ า ตอบแทน หรือรายได้อ่นื ใดตามที่มกี ฎหมายบัญญัติไว้ให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (5) ค่าบริการ (6) เงิ น อุ ด หนุ น จากรั ฐ บาล ส่ ว นราชการ รั ฐ วิ ส าหกิ จ หรื อ องค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น (7) เงิน ช่ วยเหลื อ จากต่ า งประเทศ องค์ ก ารต่ า งประเทศหรื อ องค์ ก ร ระหว่างประเทศ (8) รายได้จากการจาหน่ายพันธบัตร (9) เงินกู้จากกระทรวง ทบวง กรม องค์การ หรือนิตบิ ุคคลต่างๆ (10) เงินกู้จากต่างประเทศ องค์การต่างประเทศ หรือองค์การระหว่าง ประเทศ (11) เงินและทรัพย์สนิ อย่างอื่นที่มีผู้อุทิศให้ (12) เงินช่วยเหลือหรือเงินค่าตอบแทน

123

่านั้น "

(13) รายได้ จ ากทรั พ ย์ สิ น ของแผ่ น ดิ น หรื อ รายได้ จ ากทรั พ ย์ สิ น ของรัฐวิสาหกิจที่ดาเนินการเพื่อมุง่ หากาไรในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (14) รายได้จากค่าธรรมเนียมพิเศษ การออกพั น ธบั ต รตาม (8) การกู้ เ งิ น จากองค์ ก าร หรื อ นิ ติ บุ ค คลต่ า งๆ ตาม (9) การกู้ เงิน ตาม (10) และรายได้ ต าม (13) ให้ อ อกเป็ น ข้อ บั ญ ญั ติ ท้ อ งถิ่ น โดยได้รั บ ความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี

ศึกษ าเท

สรุป

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภทของไทยในปัจจุบันมี พัฒนาการรวมถึง มี การปรับ ปรุง เปลี่ยนแปลง แก้ไขให้ก ารท างานมีความสมบูรณ์ และสามารถบริหารจัดการ เพื่อให้ตอบสนองความต้องการของประชาชนให้มากที่สุด ไม่ว่าจะเป็น โครงสร้าง อานาจหน้าที่ แหล่งที่มาของรายได้ การบริหารงานบุคคล การกากับดูแลเพื่อให้สอดคล้องกับ เจตนารมณ์ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปี พ.ศ. 2540 ซึ่งถือเป็นกฎหมายแม่บท ที่นามา สู่การเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ของการปกครองท้องถิ่นไทย แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ ถูกยกเลิกไป แล้ วและถู ก ก าหนดด้ วยรัฐ ธรรมนูญ แห่ งราชอาณาจัก รไทย ฉบั บ ปี พ.ศ. 2550 ก็ ตาม แต่ รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวก็ยังคงสาระสาคัญต่างๆ ของการปกครองท้องถิ่น ไม่แตกต่างจาก รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 5

"มห

าวิท

1. จงอธิบายวัตถุประสงค์ของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น 2. จงอธิ บ ายข้ อ ความที่ ว่ า “ลดการผู้ ข าดอ านาจรั ฐ เพิ่ ม อ านาจประชาชน และการส่งผลการกระจายอานาจ” มาให้เข้าใจ 3. จงขยายความข้อความต่อไปนี้ “ประชาชนในท้องถิ่นเท่านั้นที่จะรู้ปัญหา และรู้ การแก้ไขปัญหาของตนเองแท้จริง” 4. หากประชาชนขาดการมี ส่วนร่วมในการปกครองท้ องถิ่น จะเกิ ดผลกระทบ อย่างไรบ้าง 5. ให้นักศึกษาสรุปสาระสาคัญของหลักการปกครองส่วนท้องถิ่นมาให้เข้าใจ

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ธเนศวร์ เจริญ เมือง. (2540). 100 ปี การปกครองท้อ งถิ่นไทย พ.ศ. 2440 - 2540. พิมพ์ ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ ประทาน คงฤทธิศึกษากร. (2524). การปกครองเมืองพัทยา. กรุงเทพมหานคร: ประหยัด หงษ์ทองคา. (2526). การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ: ไทยวัฒนาพานิช. _______. (2526). การปกครองท้ อ งถิ่ น ไทย. พิ ม พ์ ค รั้ ง ที่ 2. กรุ ง เทพฯ: จุ ฬ าลงกรณ์ มหาวิทยาลัย “พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542” (2542, 17 พฤศจิกายน). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 116. ตอน 114 ก. หน้า 48. “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540” (2540, 11 ตุลาคม). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 114. ตอน 55 ก. หน้า 1. “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550” (2550, 24 สิงหาคม). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 124. ตอน 47 ก. หน้า 1. สถาบันดารงราชานุภาพ. (2539). การบริหารการปกครองกระทรวงมหาดไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันดารงราชานุภาพ กระทรวงมหาดไทย. สมคิด เลิศไพฑูรย์. (2550). กฎหมายการปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: เอ็กซเปอร์เน็ทสหาย บล็อกการพิมพ์. อุทัย หิรัญโต. (2523). การปกครองทองถิ่น. กรุงเทพฯ: โอเดียนสโตร. Heywood. Andrew. (2002). Politics. 2nd ed. New York: Palgrave Keller. Lawrence F. and Perry. David C. (1991). “The Structures of Government”. In Richard D. Bingham et al. Managing Local Government: Public Administration in Practice. Newbury Park. London and New Delhi: Sage Publication. Muttalib. M.A. and Khan, Mohd. Akbar Ali. (1982). Theory of Local Government. New Delhi: Sterling Publishers Private Limited Muttalib. M.A. and Khan, Mohd. Akbar Ali. (1982). Theory of Local Government. New delhi : Sterling Publishers Private Limited.

125

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

Norton, Alan. (1994) . International Handbook of Local and Regional Government. Vermont: Edward Elgar. Wilson. David and Game, Chris. (1998). Local Government in the United Kingdom. 2nd ed. London: Macmillan Press.

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 6 ระเบียบการปฏิบัติราชการแผ่นดิน

่านั้น "

อานุภาพ รักษ์สุวรรณ

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทยเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย ที่สาคัญ 2 ฉบับ ประกอบด้วย พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งมี การแก้ไขเพิ่มเติมมาโดยตลอดนับตั้งแต่มีการประกาศใช้พระราชบัญ ญั ติดังกล่าวเป็นต้นมา และในปัจจุบันมีการแก้ไขเพิ่มเป็นฉบับที่ 8 พ.ศ.2553 โดยมีเนื้อหาสาระสาคัญว่าด้วยการจัด ระเบี ย บบริห ารราชการแผ่ นดิ น แบ่ งออกเป็ น 3 ระดั บ คื อ ระเบี ย บบริหารราชการแผ่น ดิ น ส่วนกลาง ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินส่วนภูมิภาค และระเบียบบริหารราชการแผ่นดินส่วน ท้องถิ่น และกฎหมายที่สาคัญอีกหนึ่งฉบับที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดินของไทยคือ พระราชกฤษฎีก าว่าด้ว ยหลั ก เกณฑ์ แ ละวิธีก ารบริห ารกิ จการบ้ านเมื อ งที่ ดี พ.ศ.2546 ซึ่ ง กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติราชการของส่วนราชการต่างๆ เพื่อให้การปฏิบัติตราชการ เป็นไปในทิศทางที่กฎหมายกาหนด ดังนั้น เนื้อหาในบทนี้จะกล่าวถึงสาระสาคัญของกฎหมาย ทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว ที่ถือว่าเป็นกฎหมายสาคัยพืน้ ฐานของการบริหารราชการแผ่นดินของไทย

าวิท

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญ ญั ติระเบียบ บริหารราชการแผ่นดินฯ

"มห

บทบั ญ ญั ติ ข องพระราชบั ญ ญั ติ ระเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ฯ มาตรา 3/1 กาหนดให้การบริหารราชการแผ่นดินต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ ต่อภารกิจของรัฐ มีป ระสิท ธิภาพ คุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ ลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน ลด ภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จาเป็น กระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น กระจาย อานาจตัดสินใจ อานวยความสะดวกและตอบสนองความต้องการของประชาชน ทั้งนี้ เพื่อให้ การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปในทิศทางที่กาหนด พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่ น ดิ น ฯ จึ งก าหนดให้ มี ก ารจั ด ระเบี ย บบริ ห าราชการแผ่ น ดิ น แบ่ งออกเป็ น 3 ระดั บ คื อ

128

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ระเบีย บบริหารราชการแผ่นดินส่วนกลาง ระเบีย บบริหารราชการแผ่นดินส่วนภูมิภาค และ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินส่วนท้องถิ่น โดยมีรายละเอียดดังนี้ 1. การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดินฯ กาหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาลทาหน้าที่ในการบริหารราชการ แผ่นดิน และมีอานาจในการสั่งราชการทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และครอบคลุมถึงส่วนส่วน ท้องถิ่น ทั้งนี้ การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง แบ่งส่วนราชการเป็น 4 รูปแบบ และทุก รูปแบบมีฐานะเป็นนิติบุคคล ได้แก่ 1.1 สานักนายกรัฐมนตรี การจัดระเบียบราชการในสานักนายกรัฐมนตรี เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม โดยสานักนายกรัฐมนตรีเป็น หน่ว ยงานในระดั บ กระทรวงและมี นายกรัฐ มนตรีเป็น ผู้บังคั บ บัญ ชา และนายกรัฐ มนตรีจะ มอบหมายงานในรองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีประจาสานักนายกรัฐมนตรีดูแลรับผิดชอบ งานตามที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายก็ได้ ทั้งนี้ การบริหารราชการของสานักนายกรัฐมนตรีให้ แบ่งส่วนราชการเป็น 4 รูปแบบ (บุญยเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ, 2560) คือ 1) รูปแบบที่หัวหน้ าส่วนราชการเป็นข้าราชการการเมือง ได้แก่ สานัก เลขาธิการนายกรัฐมนตรี ซึ่งทาหน้าที่ลักษณะเดียวกันกับสานักงานรัฐมนตรีในกระทรวงต่างๆ ส่ ว นราชการรูป แบบนี้ มี เลขาธิ ก ารนายกรัฐ มนตรี ดู แลรับ ผิ ด ชอบ และให้ มี ร องเลขาธิ ก าร นายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมืองและรองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ ายบริหารเป็นผู้ช่วยสั่งการและ ปฏิบัติราชการ รวมทั้งอาจจะกาหนดให้มีผู้ช่วยเลขาธิการนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ช่วยสั่งการหรือ ปฏิบัติราชการด้วยก็ได้ ทั้งนี้ ให้เลขาธิการนายกรัฐมนตรีและรองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝา่ ย การเมืองเป็นข้าราชการการเมือง และให้รองเลขาธิการนายกรั ฐมนตรีฝ่ายบริหารและผู้ช่วย เลขาธิการนายกรัฐมนตรีเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ 2) รูป แบบที่ หั วหน้าส่วนราชการที่ เป็ นข้าราชการประจาและมี ฐานะ เที ย บเท่ า ปลั ด กระทรวงและขึ้ น ตรงต่ อ นายกรั ฐ มนตรี ส่ ว นราชการเหล่ า นี้ ได้ แ ก่ ส านั ก เลขาธิ การคณะรัฐมนตรี ส านัก งบประมาณ ส านัก งานสภาความมั่นคงแห่งชาติ สานัก งาน คณ ะกรรมการกฤษฎี ก า ส านั ก งานคณ ะกรรมการข้ า ราชการพลเรื อ น ส านั ก งาน คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สานักข่าวกรองแห่งชาติ และสานักงาน คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ 3) รูปแบบของส่วนราชการที่ทาหน้าที่กากับดูแลราชการประจาทั่ วไป ของสานักนายกรัฐมนตรี คือ สานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ซึ่งทาหน้าที่เป็นสานักงาน ปลัดกระทรวง มีปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ในฐานะปลัดกระทรวงดูแลรับผิดชอบ

129

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

4) รูป แบบที่หัวหน้าส่วนราชการขึ้นตรงต่อปลัดสานัก นายกรัฐมนตรี ได้แก่ กรมประชาสัมพันธ์สานักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค สานักนายกรัฐมนตรีมีอานาจหน้าที่ของตามที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัติ ปรับ ปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 มาตรา 6 ดังนี้ “มีอานาจหน้าที่เกี่ยวกั บ ราชการ ทั่วไปของนายกรัฐ มนตรีและคณะรัฐมนตรี รับ ผิดชอบการบริหารราชการทั่วไป เสนอแนะ นโยบายและวางแผนการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และความมั่นคง และราชการ เกี่ ย วกั บ การงบประมาณ ระบบราชการ การบริห ารงานบุ ค คล กฎหมายและการพั ฒ นา กฎหมาย การติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการ การปฏิบัติภารกิจพิเศษและราชการ อื่นตามที่มีกฎหมายกาหนดให้เป็นอานาจหน้าที่ของสานักนายกรั ฐมนตรีหรือส่วนราชการที่ สังกัดสานักนายกรัฐมนตรี หรือที่มไิ ด้อยู่ภายใต้อานาจหน้าที่ของกระทรวงใดโดยเฉพาะ” สานักนายกรัฐมนตรีนอกจากจะมีนายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี และ รัฐมนตรีประจาสานักนายกรัฐมนตรี พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ มาตรา 16 ยังกาหนดให้มีปลัดสานักนายกรัฐมนตรี 1 คน มีอานาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ 1) รับ ผิ ด ชอบควบคุ ม ราชการประจาในสานัก นายกรัฐ มนตรี ก าหนด แนวทางและแผนการปฏิ บัติ ราชการของส านัก นายกรัฐ มนตรี และลาดั บ ความส าคั ญ ของ แผนการปฏิบัติราชการประจาปีของส่วนราชการในสานักนายกรัฐมนตรี ในเป็นไปตามนโยบาย ที่นายกรัฐมนตรีกาหนด รวมทั้งกากับ เร่งรัด ติดตาม และประเมินผลการปฏิบัติราชการของ ส่วนราชการในสานักนายกรัฐมนตรี 2) เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการของส่วนราชการในสานักนายกรัฐมนตรี รองจากนายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีประจาสานักนายกรัฐมนตรี ยกเว้น ข้าราชการของส่วนราชการซึ่งหัวหน้าส่วนราชการขึน้ ตรงต่อนายกรัฐมนตรี 3) เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการในสานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ทั้งนี้ ปลัดส านัก นายกรัฐมนตรี รองปลัดสานักนายกรัฐมนตรี และผู้ช่วย ปลัดสานักนายกรัฐมนตรี เป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ และให้รองปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ผู้ช่วยปลัดสานักนายกรัฐมนตรี และผู้ดารงตาแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่นในสานักงานปลัดสานัก นายกรัฐมนตรี มีอานาจหน้าที่ตามที่ปลัดสานักนายกรัฐมนตรีกาหนดหรือมอบหมาย 1.2 กระทรวงหรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง พระราชบัญญั ติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ กาหนดให้กระทรวงหรือทบวงที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวง มี อานาจหน้าที่ตามที่กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ยกเว้นการ

130

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

จัดระเบียบราชการในกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับการทหารและการศึกษา ให้เป็นไปตามกฎหมาย ว่าด้วยการนัน้ ) ในกระทรวงหนึ่งให้ให้มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวง 1 คน เป็นผู้บังคับบัญ ชา ข้าราชการ มีหน้าที่รับผิดชอบในการกาหนดนโยบายและการดาเนินงานของกระทรวง และจะ ให้มรี ัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเป็นผู้ช่วยสั่งหรือปฏิบัติราชการก็ได้ ในกระทรวงให้มีปลัดกระทรวง 1 คน ซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ เป็น ผู้บังคับบัญชาข้าราชการของส่วนราชการในกระทรวง และจะให้มีรองปลัดกระทรวงเป็นผู้ช่วย สั่งและปฏิบัติราชการตามที่ปลัดกระทรวงมอบหมายก็ได้ โดยมีหน้าที่รับผิดชอบควบคุมการ ปฏิบัติราชการประจาในกระทรวง แปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ กากับติดตามการทางานของ ส่วนราชการในกระทรวง ประสานการปฏิบัติราชการกับส่วนราชการในกระทรวง การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ของกระทรวงหรือทบวงซึ่งมีฐานะ เทียบเท่ากระทรวง แบ่งส่วนราชการออกเป็น 3 รูปแบบ ได้แก่ 1) สานักงานรัฐมนตรี มีอานาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการทางการเมือง และ มีเลขานุการรัฐมนตรี ซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองเป็นผู้บังคับบัญชา มีหน้าที่รับผิดชอบในการ ปฏิบัติราชการของสานักงานรัฐมนตรี และขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวง และนอกจากนี้ อาจจะมีผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีซึ่งเป็นข้า ราชการการเมืองอีก 1 คน หรือหลายคน ทาหน้าที่ เป็นผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรี 2) ส านักงานปลัดกระทรวง มีฐานะเป็นกรม และมีป ลัดกระทรวงเป็น ผู้บังคับบัญชาข้าราชการข้าราชการของส่วนราชการในกระทรวง รองจากรัฐมนตรี สานักงาน ปลั ด กระทรวงมี อ านาจหน้ า ที่ เกี่ ย วกั บ ราชการประจ าทั่ วไปของกระทรวง และราชการที่ คณะรัฐมนตรีกาหนดให้เป็นหน้าที่ของกรมใดกรมหนึ่งในสังกัดกระทรวงโดยเฉพาะ รวมทั้ง กากับและเร่งรัดการปฏิบัติราชการของส่วนราชการในกระทรวงให้เป็นไปตามนโยบาย แนวทาง และแผนการปฏิบัติราชการของกระทรวง 3) กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น 1.3 ทบวง ซึ่งสังกัดสานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง หมายถึง ส่วน ราชการซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง แต่โดยสภาพและปริมาณงานยังไม่เหมาะสมที่จะจัดตั้ง เป็นกระทรวง การจัดตั้งทบวงจะกาหนดให้สังกัดสานักงานนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวงก็ได้ โดยมีรัฐมนตรีว่าการทบวงเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และรับผิดชอบการปฏิบัติราชการของ ทบวง และการจัดระเบียบราชการในทบวงและอานาจหน้าที่ของทบวงให้เป็นไปตามกฎหมาย ว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ของทบวงนัน้ ๆ

131

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ในทบวงให้มีรัฐมนตรีว่าการทบวง 1 คน เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และ จะให้มีรัฐมนตรีช่วยว่าการทบวงเป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติราชการก็ได้ และในกรณีที่ทบวงสังกัด สานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง ให้รัฐมนตรีว่าการทบวงปฏิบัติราชการภายใต้การกากับของ นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงนัน้ ๆ ในทบวงให้ มี ป ลั ด ทบวง 1 คน ซึ่ ง เป็ น ข้ า ราชการพลเรื อ น สามั ญ เป็ น ผู้บังคับบัญชาข้าราชการของส่วนราชการในทบวง และจะให้มีรองปลัดทบวงเป็นผู้ช่วยสั่งและ ปฏิบัติราชการ และจะให้มีผู้ช่วยปลัดทบวงเป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติราชการตามที่ปลัดทบวง มอบหมายก็ได้ โดยปลั ดทบวงมีหน้าที่รับผิดชอบควบคุมการปฏิบัติราชการประจาในทบวง กาหนดแนวทางและแผนปฏิบัติราชการของทบวง และลาดับความสาคัญของแผนการปฏิบัติ ราชการประจาปีของส่วนราชการในทบวงให้เป็นไปตามนโยบายที่รัฐมนตรีก าหนด รวมทั้ ง กากับ เร่งรัด ติตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการในทบวง การจั ด ระเบี ย บ บ ริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ของท บ วงซึ่ ง สั ง กั ด ส านั ก นายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง แบ่งส่วนราชการออกเป็น 3 รูปแบบ ได้แก่ 1) สานักงานรัฐมนตรี มีอานาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการทางการเมือง มี เลขานุการรัฐมนตรี ซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองเป็นผู้บังคับบัญ ชา มีหน้าที่รับผิดชอบในการ ปฏิบัติราชการของสานัก งานรัฐ มนตรี และขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการทบวง และนอกจากนี้ อาจจะจัดให้มีผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองอีก 1 คน หรือหลายคน ทา หน้าที่เป็นผู้ช่วยสั่งหรือปฏิบัติราชการแทนเลขานุการรัฐมนตรีก็ได้ 2) ส านั ก งานปลั ด ทบวง มี ฐ านะเป็ น กรม และมี ป ลั ด ทบวงเป็ น ผู้บังคั บ บัญ ชาข้าราชการของส่วนราชการในทบวงรองจากรัฐมนตรี สานัก งานปลัด ทบวงมี อานาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจาทั่วไปของทบวง และราชการที่คณะรัฐมนตรีกาหนดให้เป็น หน้าที่ของกรมใดกรมหนึ่งในสังกัด ทบวงโดยเฉพาะ รวมทั้งกากับและเร่งรัดการปฏิบัติราชการ ของส่วนราชการในทบวงให้เป็นไปตามนโยบาย แนวทาง และแผนการปฏิบัติราชการของทบวง 3) กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น 1.4 กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ซึ่ง ไม่ สั งกั ด ส านั ก นายกรัฐ มนตรี กระทรวงหรือ ทบวง หมายถึ ง ส่ วนราชการที่ อยู่ ภ ายใต้ กระทรวง มีอานาจหน้า ที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวงตามที่กาหนดในกฎกระทรวงว่าด้วย การแบ่งส่วนราชการกรม หรือตามกฎหมายว่าด้วยอานาจหน้าที่ของกรมนั้นๆ โดยมีอธิบดี 1 คน เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของกรมให้เกิดผลสัมฤทธิ์ และเป็ น ไปตามเป้ า หมาย แนวทาง และแผนปฏิ บั ติ ร าชการของกระทรวง นอกจากนี้

132

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

พระราชบัญ ญั ติระเบีย บบริห ารราชการแผ่นดินฯ ก าหนดให้มีรองอธิบ ดีเป็นผู้บังคับ บัญ ชา ข้าราชการรองจากอธิบดี และช่วยอธิบดีปฏิบัติราชการก็ได้ และถ้ากระทรวง ทบวง หรือกรม ใดมีสภาพหรือปริมาณของงานสมควร ก็สามารถที่จะมีผู้ตรวจราชการของกระทรวง ทบวง หรือกรมนั้นๆ ได้ และมี อานาจหน้าที่ ในการตรวจและแนะน าการปฏิบั ติราชการที่ เกี่ย วกั บ กระทรวง ทบวง หรือกรมนั้นๆ ให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับของกระทรวง ทบวง หรือกรม หรือมติของคณะรัฐมนตรี หรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ ส่ ว นราชการที่ เ รีย กชื่ อ อยางอื่ น และมี ฐ านะเป็ น กรม จะให้ มี เลขาธิการ ผู้อานวยการ หรือตาแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่งเทียบเท่าปลัดกระทรวงหรืออธิบดี ทาหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการก้ได้ การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของกรม อาจแบ่งส่วนราชการได้ดังนี้ 1) สานักงานเลขานุการกรม มีอานาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของ กรม และราชการที่ไม่ได้แยกให้เป็ นหน้าที่ของกองหรือส่วนราชการใดโดยเฉพาะ และให้ มี เลขานุการกรมเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสานักงาน เลขานุการกรม 2) กองหรือส่วนราชการที่มีฐานะเทียบเท่ากอง เว้นแต่กรมเห็นว่าไม่มี ความจาเป็น จะไม่แยกส่วนราชการตั้งขึ้นเป็นกองก็ได้ ส่วนราชการระดับกองมีอานาจหน้าที่ ตามที่กาหนดไว้ให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการนั้นๆ โดยให้มีผู้อานวยการกอง หัวหน้ากอง หรือ หั ว หน้ า ส่ ว นราชการที่ เรี ย กชื่ อ อย่ า งอื่ น ที่ เ ที ย บเท่ า ผู้ อ านวยการกอง เป็ น ผู้ บั ง คั บ บั ญ ชา ข้าราชการ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการ 2. การปฏิบั ติราชการแทนและการรัก ษาราชการแทน พระราชบัญ ญั ติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ ได้กาหนดแนวทางและหลักเกณฑ์ของการการปฏิบัติราชการ แทนและการรักษาราชการแทน ดังที่ บุญยเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ (2560) สรุปได้ดังนี้ 2.1 การปฏิบัติราชการแทน ในการบริหารราชการแผ่นดินผู้มีอานาจใน การบริหารราชการอาจจะมอบอานาจในการสั่ง การอนุญ าต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือการดาเนินการอื่นก็ได้ โดยผู้มีอานาจในการบริหารราชการสามารถมอบอานาจให้แก่ผู้มี อานาจชั้นรองเพื่อปฏิบัติราชการแทน โดยที่ผู้มอบอานาจยังคงดารงตาแหน่งและยังปฏิบัติ หน้าที่อยู่ ทั้งนี้ หลักในการปฏิบัติราชการแทนมีอยู่ 5 ประการ คือ 1) เป็นอานาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการหรือ การด าเนิ น การอื่ น ที่ ผู้ ด ารงต าแหน่ งใดจะพึ งปฏิ บั ติ ห รือ ด าเนิ น การตามกฎหมาย ระเบี ย บ ข้อบังคับ หรือคาสั่งใด หรือมติของคณะรัฐมนตรีในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง

133

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

2) กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือคาสั่งนั้น หรือมติของคณะรัฐมนตรี ในเรื่องนัน้ มิได้กาหนดเรื่องการมอบอานาจไว้เป็นอย่างอื่น หรือมิได้ห้ามเรื่องการมอบอานาจไว้ 3) การมอบอานาจต้องทาเป็นหนังสือ 4) เมื่ อ มี ก ารมอบอ านาจแล้ ว ผู้ รั บ มอบอ านาจมี ห น้ า ที่ ต้ อ งรั บ มอบ อานาจนั้นและจะมอบอานาจให้แก่ผู้ดารงตาแหน่งอื่นต่อไปไม่ได้ (เว้นแต่กรณีการมอบอานาจ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งกฎหมายกาหนดว่าผูว้ ่าราชการจังหวัดอาจมอบอานาจนั้นต่อไปอีกได้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค) และ 5) เมื่อมีการมอบอานาจแล้ว ผู้มอบอานาจมีหน้าที่กากับติดตามผลการ ปฏิบัติราชการของผู้รับมอบอานาจ และให้มีอานาจแนะนาและแก้ไขการปฏิบัติราชการของ ผูร้ ับมอบอานาจได้ 2.2 การรั ก ษาราชการแทน พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการ แผ่นดินฯ กาหนดให้มีการรักษาราชการแทนได้ ในกรณีที่ผู้ดารงตาแหน่งไม่อาจปฏิบัติราชการ ได้ การรัก ษาราชการแทนมี วั ต ถุ ป ระสงค์ เพื่ อ ให้ ก ารบริห ารราชการมี ค วามต่ อ เนื่ อ ง ทั้ ง นี้ หลักการสาคัญของการรักษาราชการแทนมี 3 ประการ คือ 1) กรณี ที่ ไม่มี ผู้ด ารงต าแหน่ งนั้ นหรือ มีผู้ ดารงต าแหน่ง นั้น แต่ ไม่อ าจ ปฏิบัติราชการได้ด้วยเหตุใดๆ ก็ตาม 2) ผู้รักษาราชการแทนมีอานาจหน้าที่เช่นเดียวกับผู้ที่ตนรักษาราชการ แทนทุกประการ และ 3) การรักษาราชการแทนให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในกฎหมาย ในการรักษาราชการแทนพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ หมวด 6 กาหนดแนวทางการดาเนินการ ดังนี้ 1) กรณีที่นายกรัฐมนตรีไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้รองนายกรัฐมนตรี เป็ นผู้ รัก ษาราชการแทน ในกรณี ที่ มี รองนายกรัฐ มนตรีห ลายคน ให้ ค ณะรั ฐ มนตรี (ครม.) มอบหมายให้ รองนายกรัฐ มนตรีค นใดคนหนึ่ งเป็ น ผู้ รัก ษาราชการแทน และถ้ าไม่มี ผู้ ด ารง ตาแหน่งรองนายกรัฐ มนตรีหรือมีแต่ไม่ อาจปฏิบัติราชการแทนได้ ให้คณะรัฐ มนตรี (ครม.) มอบหมายให้รัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทน 2) ในกรณี ที่ไม่มีผู้ดารงตาแหน่งรั ฐมนตรีว่าการกระทรวงหรือมีแต่ไม่ อาจปฏิบัติราชการได้ ให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเป็นผู้รัก ษาราชการแทน ในกรณี ที่มี รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงหลายคน ให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) มอบหมายให้รัฐมนตรีช่วยว่า การกระทรวงคนใดคนหนึ่งเป็นผูร้ ักษาราชการแทน และถ้าไม่มีผู้ดารงตาแหน่งรัฐมนตรีช่วยว่า

134

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

การกระทรวงหรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) มอบหมายให้รัฐมนตรี คนใดคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทนได้ ทั้งนี้ ให้ดาเนินการในกรณีของรัฐมนตรีว่าการทบวง ด้วยโดยอนุโลม 3) ในกรณี ที่ ไม่ มีผู้ ด ารงตาแหน่ งเลขานุก ารรัฐ มนตรีห รือ มี แต่ ไม่ อ าจ ปฏิบัติราชการได้ ให้ผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้ามีผู้ช่วยเลขานุการ รัฐมนตรีหลายคน ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมอบหมายให้ผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีคนใดคน หนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทน และถ้าไม่มีผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรี ให้รฐมนตรีว่าการกระทรวง แต่งตั้งข้าราชการในกระทรวงคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทน ทั้งนี้ ให้ดาเนินการในลักษณะ เดียวกันในกรณีของเลขานุการรัฐมนตรีวา่ การทบวงด้วยโดยอนุโลม 4) ในกรณีที่ไม่มีผู้ดารงตาแหน่งปลัดกระทรวง หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติ ราชการได้ ให้รองปลัดกระทรวงเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้ามีรองปลัดกระทรวงหลายคน ให้ นายกรั ฐ มนตรี ส าหรั บ ส านั ก นายกรั ฐ มนตรี ห รื อ รั ฐ มนตรี ว่ า การกระทรวง แต่ ง ตั้ ง รอง ปลัดกระทรวงคนใดคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดารงตาแหน่งรองปลัดกระทรวง หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้นายกรัฐมนตรีสาหรับสานักนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวง แต่งตั้งข้าราชการ ในกระทรวงซึ่งดารงตาแหน่งไม่ต่ากว่าอธิบดีหรือเทียบเท่าเป็นผู้รักษาราชการแทน สาหรับใน กรณีที่ไม่มีผู้ดารงตาแหน่งรองปลัดกระทรวง หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ปลัดกระทรวง จะแต่งตั้งข้าราชการในกระทรวงซึ่งดารงตาแหน่งต่ากว่าผู้อานวยการกองหรือเทียบเท่าเป็น ผูร้ ักษาราชการแทนได้ ทั้ ง นี้ ให้ ด าเนิ น การในลั ก ษณะเดี ย วกั น ในกรณี ที่ ไ ม่ มี ผู้ ด ารงต าแหน่ ง ปลัดกระทรวงหรือรองปลัดกระทรวงด้วยโดยอนุโลม 1) ในกรณีที่ไม่มีผดู้ ารงตาแหน่งอธิบดี หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้รองอธิบ ดีเป็นผู้รัก ษาราชการแทน ถ้ ามีรองอธิบ ดีหลายคน ให้ป ลัดกระทรวงแต่งตั้งรอง อธิบดีคนใดคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดารงตาแหน่งรองอธิบดี หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้ ปลัดกระทรวงแต่งตั้งข้าราชการในกรมซึ่งดารงตาแหน่งเทียบเท่ารองอธิบดี หรือข้ าราชการ ตั้งแต่ตาแหน่งหัว หน้ากองหรือเทีย บเท่าขึ้นไปคนใดคนหนึ่งเป็ นผู้รัก ษาราชการแทน แต่ถ้ า นายกรัฐมนตรีสาหรับสานักนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเห็นสมควร เพื่อความ เหมาะสมแก่กีรรับผิดชอบการปฏิบัติราชการในกรมนั้น นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกา

135

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ระทรวง จะแต่งตั้งข้าราชการคนใดคนหนึ่งซึงดารงตาแหน่งไม่ต่ากว่ารองอธิบดีหรือเทียบเท่า เป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้ ในกรณีที่ไม่มีผู้ดารงตาแหน่งรองอธิบดี หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการ ได้ อธิบดีจะแต่งตั้งข้าราชการในกรมซึ่งดารงตาแหน่งเทียบเท่ารองอธิบดี หรือข้าราชการตั้ งแต่ ระดับหัวหน้ากองหรือเทียบเท่าขึน้ ไป เป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้ ทั้ ง นี้ บทบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า วให้ ใ ช้ บั ง คั บ ในกรณี ที่ ไ ม่ มี ผู้ ด ารงต าแหน่ ง เลขาธิการ รองเลขาธิการ ผู้อานวยการ รองผู้อานวยการ หรือตาแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่ง เทียบเท่าปลัดกระทรวงหรือธิบดีในส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น และมีฐานะเป็นกรมด้วยโดย อนุโลม 2) ในกรณีที่ไม่มีผู้ดารงตาแหน่งเลขานุการกรมหรือหัวหน้าส่วนราชการ หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้อธิบดีแต่งตัง้ ข้าราชการในกรมคนหนึ่ง ซึ่งดารงตาแหน่งไม่ ต่ากว่าหัวหน้ากองหรือเทียบเท่า เป็นผู้รักษาราชการแทน ทั้งนี้ บทบัญญัติดังกล่าวให้ใช้บังคับ กับส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรมด้วยโดยอนุโลม 3) ให้ผู้รักษาราชการแทนตามที่บทบัญญัติของพระราชบัญญัติ ระเบียบ บริหารราชการแผ่นดินฯ หมวด 6 มีอานาจหน้าที่เช่นเดียวกับผูซ้ ึ่งตนแทน 3. การจั ด ระเบี ย บบริ ห ารราชการส่ ว นภู มิ ภ าค การจั ด ระเบี ย บบริ ห าร ราชการส่ว นภูมิ ภาค ตามบทบัญ ญั ติของพระราชบัญ ญั ติระเบี ย บบริหารราชการแผ่นดิน ฯ ประกอบด้วย จังหวัด และอาเภอ โดยมีรายละเอียด ดังนี้ 3.1 จังหวัด มีฐานะเป็นนิติบุคคล เกิดจากการรวมท้องที่หลายๆ อาเภอเข้า ด้วยกัน การตัง้ การยุบ และการเปลี่ยนแปลงเขตจังหวัดจะต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ ในจังหวัดหนึ่งให้มีผู้ว่าราชการจังหวัด 1 คน เป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ ทาหน้าที่เป็นผู้รับนโยบายจากนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติก ารให้เหมาะสมกั บท้องที่และประชาชน และเป็นหัวหน้าบังคับ บัญ ชา บรรดาข้ า ราชการฝ่ ายบริ ห าร ซึ่ งปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ในราชการส่ ว นภู มิ ภ าคในเขตจั งหวั ด และ รับผิดชอบในราชการจังหวัดและอาเภอ ในจังหวั ด หนึ่ งๆ จะให้ มี รองผู้ ว่าราชการจั งหวัด หรือ ผู้ ช่ว ยผู้ ว่ าราชการ จังหวัด หรือทั้งรองผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติ ราชการแทนผู้ ว่าราชการจั งหวั ดก็ ได้ ทั้ งนี้ รองผู้ ว่าราชการจั งหวัด หรือ ผู้ช่ วยผู้ว่าราชการ จังหวัดเป็นผู้บังคับบัญ ชาข้าราชการฝ่ายบริหารส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัด และรับผิดชอบใน ราชการรองจากผู้วา่ ราชการจังหวัด

136

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ทั้งนี้ ผู้ว่าราชการจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ช่วยผู้ว่าราชการ จังหวัด เป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ สังกัดกระทรวงมหาดไทย นอกจากนี้ พระราชบัญ ญั ติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ กาหนดให้มี ปลัดจังหวัดและหัวหน้าส่วนราชการประจาจังหวัด ซึ่ง กรทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่งมาประจา ทาหน้าที่เป็นผู้ช่วยเหลือผู้ว่าราชการจังหวัด และมีอานาจบังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหาร ส่วนภูมิภาคซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรมนัน้ ๆ ในจังหวัดนัน้ การแบ่ งส่ วนราชการในจั งหวั ด พระราชบั ญ ญั ติ ระเบี ย บบริ หารราชการ แผ่นดินฯ กาหนดให้มี 1) สานักงานจังหวัด มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปและการวางแผนพัฒนา จังหวัดของจังหวัดนั้น และให้มีหัวหน้าสานักงานจังหวัด ซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ เป็น ผูบ้ ังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสานักงานจังหวัด 2) ส่วนราชการต่างๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ได้ตั้งขั้น มีหน้าที่เกี่ยวกับ ราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้ น ๆ โดยมี หั วหน้ าส่ วนราชการประจ าจั งหวั ด นั้ นๆ เป็ น ผูป้ กครองบังคับบัญชารับผิดชอบ ทั้งนี้ จังหวัดมีอานาจภายในเขตจังหวัด ดังนี้ 1) นาภารกิจของรัฐและนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติให้เกิดผลสัมฤทธิ์ 2) ดู แลให้ การปฏิ บั ติ และบั งคั บการให้ เป็ นไปตามกฎหมาย เพื่ อให้ เกิ ด ความสงบเรียบร้อยและเป็นธรรมในสังคม 3) จั ดให้ ที การคุ้ มครอง ป้ องกั น ส่ งเสริม และช่ วยเหลื อประชาชนและ ชุมชนที่ด้อยโอกาส เพื่อให้ได้รับความเป็นธรรมทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคม ในการดารงชีวิตอย่าง พอเพียง 4) จัดให้มีการบริการภาครัฐ เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้อย่างเสมอ หน้า รวดเร็ว และมีคุณภาพ 5) จัดให้มีการส่งเสริม อุดหนุน และสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่ อให้สามารถด าเนินการตามอานาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และให้มีขีด ความสามารถพร้อมที่จะดาเนินการตามภารกิจที่ได้รับการถ่ายโอนจากกระทรวง ทบวง กรม 6) ปฏิ บั ติ ห น้ าที่ อื่ น ตามที่ ค ณะรั ฐ มนตรี กระทรวง ทบวง กรม หรื อ หน่วยงานอื่นของรัฐมอบหมาย หรือที่มกี ฎหมายกาหนด

137

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

และเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ของจังหวัด พระราชบัญ ญั ติระเบียบ บริหารราชการแผ่นดินฯ กาหนดให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐที่ประจาอยู่ใน เขตจังหวัด จะต้องปฏิบัติให้สอดคล้องและเป็นไปตามแผนจังหวัด นอกจากนี้ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ ยังกาหนดให้มี 1) คณะกรรมการจังหวัด ท าหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัด ในการบริหารราชการแผ่ นดิ นในจั งหวัดนั้ น และปฏิ บั ติ หน้ าที่ อื่ นตามที่ กฎหมายหรื อมติ ของ คณะรัฐมนตรีกาหนด 2) การจัดทาแผนพัฒนาจังหวัด โดยจะต้องสอดคล้องกับ - แนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมระดับชาติ และความต้องการ ของประชาชนในท้องถิ่นในจังหวัด - ในการจัดท าแผนพัฒนาจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดจะต้องจัดให้มี การประชุมปรึกษาหารือร่วมกันระหว่างหัวหน้าส่วนราชการที่มีสถานที่ตั้งทาการอยู่ในจังหวัด ไม่ ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนกลาง และผู้บริหารองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นทั้งหมดในจังหวัด รวมทั้งผูแ้ ทนภาคประชาสังคม และผูแ้ ทนภาคธุรกิจเอกชน 3) ให้มีคณะกรรมการธรรมาภิบาลจังหวัด 1 คณะ เพื่อทาหน้าที่สอดส่อง และเสนอนแนะการปฏิ บัติ ภารกิ จของหน่ วยงานของรัฐในจังหวัดให้ใช้วิธรการบริหารกิ จการ บ้านเมืองที่ดี สาหรับบทบัญญัติที่ว่าด้วยการรักษาราชการแทนในกรณีของการบริหาร ราชการส่วนภูมิภาค พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ กาหนดไว้ดังนี้ - ในกรณี ที่ไม่มีผู้ดารงตาแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจ ปฏิบัติราชการได้ ให้รองผูว้ ่าราชการจังหวัดเป็นผูร้ ักษาราชการแทน - ถ้ าไม่ มี ผู้ ด ารงต าแหน่ งรองผู้ ว่ าราชการจั งหวั ด หรื อมี แต่ ไม่ อาจ ปฏิบัติราชการได้ ให้ผชู้ ่วยผูว้ ่าราชการจังหวัดเป็นผูร้ ักษาราชการแทน - ถ้ าไม่มี ผู้ด ารงต าแหน่ งผู้ช่วยผู้ ว่าราชการจังหวัด หรือมี แต่ไม่ อาจ ปฏิบัติราชการได้ ให้ปลัดจังหวัดเป็นผูร้ ักษาราชการแทน - ถ้ ามี รองผู้ ว่ าราชการจั งหวัด ผู้ ช่วยผู้ ว่ าราชการจั งหวัด หรือปลั ด จังหวัดหลายคน ให้ปลั ดกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งรองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการ จังหวัด หรือปลัดจังหวัดคนใดคนหนึ่งแล้วแต่กรณี เป็นผูร้ ักษาราชการแทน

138

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

- ถ้าไม่มีทั้งผู้ดารงตาแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการ จังหวัด หรือปลัดจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้หัวหน้าส่วนราชการประจาจังหวัด ซึ่งมีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผูร้ ักษาราชการแทน 3.2 อาเภอ พระราชบัญญั ติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ บัญญั ติให้ใน จังหวัดหนึ่งให้มีหน่วยราชการบริหารรองจากจังหวัดและให้เรียกว่า “อาเภอ” โดยการตั้ง ยุบ เปลี่ยนแปลงเขตอาเภอให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา และอาเภอไม่มีฐานะเป็นนิตบิ ุคคล ในอาเภอหนึ่งมีนายอาเภอซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ 1 คน สังกั ด กระทรวงมหาดไทย เป็ น หั ว หน้ า ปกครองบั ง คั บ บั ญ ชาบรรดาข้ า ราชการในอ าเภอ และ รับผิดชอบการบริหารราชการของอาเภอ และนอกจากนายอาเภอแล้ว พระราชบัญญัติระเบียบ บริ หารราชการแผ่ นดิ นฯ ก าหนดให้ มี ป ลั ดอ าเภอและหั วหน้ าส่ วนราชการประจ าอ าเภอ ซึ่ ง กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่งมาประจาให้ปฏิบัติหน้าที่เป็นผู้ช่วยเหลือนายอาเภอ และมีอานาจ บังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหารส่วนภูมิภาคซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรมนั้นในอาเภอนั้น การแบ่งส่วนราชการในอาเภอ ตามพระราชบัญญั ติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดินฯ ประกอบด้วย 1) สานักงานอาเภอ มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของอาเภอนั้ นๆ โดยมี นายอาเภอเป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบ 2) ส่ว นต่างๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ได้ ตั้งขึ้นในอาเภอนั้ น มีห น้าที่ เกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้นๆ โดยมีหัวหน้าส่วนราชการประจาอาเภอนั้นๆ เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชารับผิดชอบ ทั้งนี้ อ าเภอมีอ านาจหน้าที่ในเขตอ าเภอ และอ านาจหน้ าที่ของอ าเภอมี ลักษณะเดียวกันกับอานาจหน้าที่ของจังหวัด แต่เป็นเพียงการดาเนินการในเขตอาเภอ ส าหรับบทบัญ ญั ติที่ว่าด้ วยการรักษาราชการแทนในกรณี ของการบริหาร ราชการในอาเภอ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ กาหนดไว้ดังนี้ - ในกรณีที่ไม่มีผู้ดารงตาแหน่งนายอาเภอ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้ง ปลั ดอ าเภอ หรื อหั วหน้ าส่ วนราชการประจ าอ าเภอผู้ มี อาวุ โสตามระเบี ยบแบบแผนของทาง ราชการเป็นผูร้ ักษาราชการแทน - ในกรณีมีผู้ดารงตาแหน่งนายอาเภอ แต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้ นายอาเภอแต่งตั้งปลัดอาเภอ หรือหัวหน้าส่วนราชการประจาอาเภอผูม้ ีอาวุโสตามระเบียบแบบ แผนของทางราชการเป็นผูร้ ักษาราชการแทน

139

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

- ในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอาเภอ มิได้แต่งตั้งผู้รักษาราชการ แทนไว้ ให้ปลัดอาเภอ หรือหัวหน้าส่วนราชการประจาอาเภอผู้มีอาวุโสตามระเบียบแบบแผน ของทางราชการเป็นผูร้ ักษาราชการแทน 4. การจัด ระเบีย บบริห ารราชการส่ วนท้ อ งถิ่น พระราชบัญ ญั ติระเบี ย บ บริหารราชการแผ่นดินฯ ก าหนดให้มีก ารจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นออกเป็น 4 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล สุขาภิบาล (ไม่มีการจั ดระเบียบ บริหารราชการสุขาภิบาล ซึ่งเป็นไปตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของ สาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ.2542) และราชการส่วนท้องถิ่นอื่นตามที่มีกฎหมายกาหนด ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.) เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร อย่ า งไรก็ ต าม การจั ด ระเบี ย บบริ ห ารราชการส่ ว นท้ อ งถิ่ น ประเภทต่ า งๆ ดังกล่าวให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นประเภทนั้นๆ

เพื่อ

หลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติราชการตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์ และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

การตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ ดี พ.ศ.2546 เป็นผลมาจากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติระเบียบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 มาตรา 3/1 ที่กาหนดให้การบริหารราชการแผ่นดิน ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุ ขของประชาชน เกิดผลสั มฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ มีประสิท ธิภาพ คุ้มค่ าในเชิงภารกิ จแห่ งรัฐ ลดขั้นตอนการปฏิ บัติงาน ลดภารกิ จและยุ บ เลิก หน่วยงานที่ ไม่ จาเป็น กระจายภารกิ จและทรัพ ยากรให้แก่ท้องถิ่น กระจายอานาจตัดสินใจ อานวยความ สะดวกและตอบสนองความต้องการของประชาชน ทั้งนี้ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดิน สามารถตอบสนองต่อการพัฒนาประเทศและการให้บริการสาธารณะกับประชาชนเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ มีการกาหนดนโยบาย เป้าหมาย และแผนการปฏิบัติราชการที่มีความชัดเจน สามารถประเมินและวัดผลสาเร็จของการปฏิบัติราชการได้ บทบั ญ ญั ติ ของพระราชกฤษฎีก าว่าด้ วยหลั ก เกณฑ์ แ ละวิธีก ารบริห ารกิ จการ บ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 เป็นการก าหนดหลักเกณฑ์ และวิธีก ารปฏิบัติราชการ เพื่ อให้ส่วน ราชการและข้าราชการปฏิบัติราชการเพื่อให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ซึ่งเป็นส่วน หนึ่งของการปฏิรูประบบราชการนับตั้งแต่ปี 2545 เป็นต้นมา ทั้งนี้ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธี การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 ประกอบด้วยสาระสาคัญ แบ่ง

140

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ออกเป็น 9 หมวด ซึ่ง บุญยเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ (2560) ได้สรุปสาระสาคัญของแต่ ละหมวดดังนี้ หมวดที่ 1 การให้คานิย ามและความหมายของคาว่า “การบริหารกิจ การ บ้านเมืองที่ดี” โดยบัญญัติให้การบริหารราชการและแนวทางปฏิบัติราชการจะต้องมีเป้าหมาย 7 ประการ ดังนี้ 1. เกิดประโยชน์สุขของประชาชน 2. เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ 3. มีประสิทธิภาพและเกิดความคุม้ ค่าในเชิงภารกิจของรัฐ 4. ไม่มขี ั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจาเป็น 5. มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อเหตุการณ์ 7. ประชาชนได้รับการอานวยความสะดวก และได้รับการตอบสนองความ 8. มีการประเมินผลการปฏิบัติงานอย่างสม่าเสมอ หมวดที่ 2 การบริหารราชการเพื่อให้เกิดประโยชน์สุขของประชาชน การบริหารราชการเพื่อประโยชนสุขของประชาชน หมายถึง การปฏิบัติราชการที่ มีเป้าหมายเพื่อให้เกิดความผาสุกและความเปนอยูที่ดีของประชาชน ความสงบและปลอดภัย ของสังคมส่วนรวม ตลอดจนประโยชน์ สูงสุดของประเทศ โดยถือว่าประชาชนเป็นศูนยกลางที่ จะได้รับการบริการจากรัฐ โดยกาหนดส่วนราชการจะต้องดาเนินการดังนี้ 1. การกาหนดภารกิจของรัฐและส่วนราชการต้ องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของ ประชาชน สอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐและนโยบายของคณะรัฐมนตรีที่แถลงต่อรัฐสภา 2. การปฏิ บั ติ ภ ารกิ จ ของส่ ว นราชการต้ อ งเป็ น ไปโดยซื้ อ สั ต ย์ สามารถ ตรวจสอบไดและมุ่งให้เกิดประโยชน์สุขแกประชาชนทั้งในระดับประเทศและท้องถิ่น 3. ก่ อ นเริ่ ม ด าเนิ น การปฏิ บั ติ ร าชการ ส่ ว นราชการต้ อ งจั ด ให้ มี ก ารศึ ก ษา วิเคราะห์ผลดีและผลเสียให้ครบถ้วนทุกด้าน กาหนดขั้นตอนการดาเนินการที่โปร่งใส มีกลไก ตรวจสอบการดาเนินการในแต่ละขั้นตอน ในกรณีที่ภารกิจใดจะมีผลกระทบต่อประชาชน ส่วน ราชการต้ อ งด าเนิ น การรั บ ฟั งความคิ ด เห็ น ของประชาชน หรือ ชี้ แจงท าความเข้าใจเพื่ อ ให้ ประชาชนได้ตระหนักถึงประโยชน์ที่ส่วนรวมจะได้รับจากภารกิจนั้น 4. ส่ ว นราชการต้ อ งคอยรั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น และความพึ งพอใจของสั งคม โดยรวมและประชาชนผู้รับบริการ เพื่อให้มกี ารปรับปรุงวิธีปฏิบัติราชการให้เหมาะสม

141

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

5. เมื่อเกิดปัญหาและอุปสรรคในการปฏิบัติราชการ ให้ส่วนราชการดาเนินการ แก้ไขปัญหาและอุปสรรคนั้นโดยเร็ว ในกรณีที่ปัญหาหรืออุปสรรคนั้นเกิดขึ้นจากส่วนราชการ อื่นหรือระเบียบข้อบังคับที่ออกโดยส่วนราชการอื่น ให้แจ้งให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องทราบเพื่อ ดาเนินการแก้ ไขปรับ ปรุงโดยเร็วต่อไป และให้แจ้งคณะกรรมการพัฒ นาระบบราชการเพื่ อ รับทราบ หมวด 3 การบริหารราชการเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ เป็นบทบัญ ญั ติที่กาหนดให้ การบริหารราชการเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ โดยมีจุดมุง่ หมายเพื่อให้การปฏิบัติงานของส่วนราชการสอดคล้องเป็นไปในแนวทางเดียวกันกับ ภารกิจและวัตถุประสงค์ที่กาหนดขึ้นไว้สาหรั บงานนั้น และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นมีความคุ้มค่ากับ การใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถกาหนดตัวชีว้ ัดผลการทางานได้อย่างชัดเจน โดยกาหนดแนวทางให้ส่วนราชการปฏิบัติดังต่อไปนี้ 1. การจัด ท าแผนปฏิบัติราชการ โดยก่อนจะดาเนินการตามภารกิจใด ส่วน ราชการต้องจัดทาแผนปฏิบัติราชการไว้ล่วงหน้า โดยแผนปฏิบัติราชการจะกาหนดรายละเอียด และขั้นตอนของแผน กาหนดระยะเวลาและงบประมาณที่จะต้องใช้ในการดาเนินการของแต่ละ ขั้นตอน กาหนดเป้าหมายของภารกิจ ผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ ตลอดจนตัวชี้วัดความสาเร็จของ ภารกิจ และจะต้องจัดให้มีการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการ ตามหลักเกณฑ์และ วิธีการที่ส่วนราชการกาหนดโดยสอดคล้องกับมาตรฐานของ ก.พ.ร. ในกรณีที่การปฏิบัติตาม แผนปฏิบัติราชการเกิดผลกระทบต่อประชาชน ให้ส่วนราชการดาเนินการแก้ไขหรือบรรเทา ผลกระทบหรือเปลี่ยนแผนปฏิบัติราชการให้เหมาะสม 2. การบริหารราชการแบบบูรณาการ ในการบริหารราชการอาจจะมีภารกิจที่ เกี่ยวข้องกับส่วนราชการหลายๆส่วนหรือมีภารกิจที่ใกล้เคียงหรือต่อเนื่องกัน ส่วนราชการที่ เกี่ยวข้องต้องกาหนดแนวทางการปฏิบัติราชการเพื่อให้เกิดการบริหารราชการแบบบูรณาการ ร่วมกัน เพื่อมุ่งให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ การบริหารราชการแบบบูรณการมีทั้งใน ระดับจังหวัดและในต่างประเทศ ในระดับจังหวัดให้ส่วนราชการมีหน้าที่สนับสนุนการปฏิบัติ ราชการของผู้ว่าราชการจังหวัด ในต่างประเทศให้ส่วนราชการมีหน้าที่สนับสนุนการปฏิบัติ ราชการของหั วหน้าคณะผู้แทนในต่างประเทศ เช่น เอกอัครราชทู ต เพื่ อให้เกิ ดการบริหาร ราชการแบบบูรณาการ สามารถใช้อานาจตามกฎหมายได้อย่างครบถ้วน ตามความจาเป็นและ บริหารราชการได้อย่างมีประสิทธิภาพ 3. องค์ ก ารแห่ งการเรีย นรู้ เพื่ อ ให้ ก ารบริห ารราชการเกิ ด ผลสั ม ฤทธิ์ ส่ ว น ราชการมีหน้าที่พัฒนาความรู้ในส่วนราชการ เพื่อให้มลี ักษณะเป็นองค์การแห่งการเรียนรู้อย่าง

142

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

สม่าเสมอ โดยต้องรับรู้ข้อมูลข่าวสารและสามารถประมวลผลความรู้ในด้านต่าง ๆ เพื่อนามา ประยุกต์ใช้ในการปฏิบัติราชการได้อย่างถูกต้อง รวดเร็วและเหมาะสมกับสถานการณ์ รวมทั้ง ต้อ งส่งเสริม และพั ฒ นาความรู้ค วามสามารถ สร้างวิสั ย ทั ศ น์ และปรับ เปลี่ ย นทั ศ นคติ ของ ข้าราชการให้เป็นบุคลากรที่มปี ระสิทธิภาพและมีการเรียนรู้ร่วมกัน 4. การจัดทาคารับรองการปฏิบัติราชการ เพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ในการปฏิบัติ ราชการ คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) จะกาหนดมาตรการกากับการปฏิบัติ ราชการเสนอต่อคณะรัฐมนตรี โดยวิธีการจัดท าความตกลงเป็นลายลักษณ์อักษร หรือโดย วิธีการอื่นใด เพื่อแสดงความรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการ 5. การจัดทาแผนบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ ในการปฏิบัติ ราชการ ภายหลั งจากที่ ค ณะรัฐ มนตรีได้ แถลงนโยบายต่อ รัฐ สภาแล้ ว ให้ สานั ก เลขาธิก าร คณะรัฐมนตรี สานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ และสานักงบประมาณ ร่วมกันจัดทาแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เสนอ ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่คณะรัฐมนตรีแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ทั้งนี้ แผนการบริหารราชการแผ่นดินให้จัดทาเป็นแผนสี่ปี โดยนานโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อ รัฐสภามาพิจารณาดาเนินการให้สอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามบทบัญญัติของ รัฐ ธรรมนูญ แห่งราชอาณาจัก รไทย และแผนพั ฒ นาประเทศด้านต่ าง ๆ ที่ เกี่ย วข้อง มี ก าร ก าหนดเป้ าหมายและผลสั ม ฤทธิ์ ของงาน ส่ วนราชการหรือบุ ค คลที่ จะรับ ผิ ดชอบในแต่ ล ะ ภารกิ จ ประมาณการรายได้ แ ละรายจ่า ยและทรัพ ยากรต่ า ง ๆ ที่ จ ะต้ อ งใช้ ระยะเวลาการ ดาเนินการและการติดตามประเมินผล 6. การจัดทาแผนนิติบัญญั ติ เมื่อมีการจัดทาแผนการบริหารราชการแผ่นดิน แล้ว ให้สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและสานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีร่วมกันพิจารณา จัดทาแผนนิติบัญญัติ เพื่อพิจารณาว่าจะต้องมีการบัญญัติ กฎหมายขึ้นใหม่ แก้ไขเพิ่มเติมหรือ ยกเลิกกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับแผนการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเสนอให้คณะรัฐมนตรี ให้ความเห็นชอบ 7. การจั ด ท าแผนปฏิ บั ติ ร าชการ เมื่ อ มี ก ารจั ด ท าแผนการบริ ห ารราชการ แผ่นดินแล้ว จะต้องดาเนินการจัดทาแผนปฏิบัติราชการที่สอดคล้องกับแผนการบริหารราชการ แผ่นดิน โดยจัดทาเป็นแผนสี่ปี ในแต่ละปีงบประมาณให้จัดทาแผนปฏิ บัติราชการประจาปี ที่มี รายละเอียดเกี่ยวกับนโยบายการปฏิบัติราชการของส่วนราชการ เป้าหมายและผลสัมฤทธิ์ของ งาน รวมทั้งประมาณการรายได้และรายจ่ายและทรัพยากรอื่นๆ เสนอต่อรัฐมนตรีเพื่อให้ความ เห็นชอบ นอกจากนี้ เมื่อรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแผนปฏิบัติราชการ ให้สานักงบประมาณ

143

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ดาเนินการจัดสรรงบประมาณเพื่อปฏิบัติงานให้บรรลุผลสาเร็จในแต่ละภารกิจตามแผนปฏิบัติ ราชการ สานักงบประมาณจะไม่จัดสรรงบประมาณสาหรับภารกิจที่ส่วนราชการไม่ได้เสนอ แผนปฏิบัติราชการ หรือภารกิจที่ไม่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี และเมื่อสิ้นปีงบประมาณ ให้ ส่ ว นราชการจั ด ท ารายงาน แสดงผลสั ม ฤทธิ์ ข องแผนปฏิ บั ติ ร าชการประจ าปี เสนอต่ อ คณะรัฐมนตรี สานักงบประมาณและคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการจะร่วมกันกาหนดแนว ทางการจัดทางบประมาณตามแผนปฏิบัติราชการ และเมื่อมีการกาหนดงบประมาณรายจ่าย ประจ าปี ต ามแผนปฏิ บั ติ ราชการแล้ ว การโอนงบประมาณจากภารกิ จหนึ่ งที่ ได้ ก าหนดใน แผนปฏิบัติราชการไปดาเนินการในภารกิจอย่างอื่น ซึ่งมีผลทาให้ภารกิจเดิมไม่บรรลุเป้าหมาย หรื อ น าไปใช้ ใ นภารกิ จ ใหม่ ที่ มิ ไ ด้ ก าหนดในแผนปฏิ บั ติ ร าชการ จะต้ อ งขออนุ มั ติ จ าก คณะรัฐมนตรีให้ปรับแผนปฏิบัติราชการให้สอดคล้องกัน โดยการปรับแผนปฏิบัติราชการจะ กระทาได้เฉพาะในกรณีที่ภารกิจไม่อาจดาเนินการตามวัตถุประสงค์ต่อไปได้ หรือหมดความ จาเป็นหรือไม่เป็นประโยชน์ หรือหากดาเนินการต่อไปจะต้องเสียค่าใช้จ่ายเกินความจาเป็น หรือมี ค วามจาเป็ น อย่ างอื่น อั น ไม่ อ าจหลี ก เลี่ ย งได้ ที่ จ ะต้ อ งเปลี่ ย นแปลงสาระส าคั ญ ของ แผนปฏิบัติราชการ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้ปรับแผนปฏิบัติราชการแล้ว ให้ดาเนินการ แก้ไขแผนการบริหารราชการแผ่นดินให้สอดคล้องกันด้วย แต่ถ้านายกรัฐมนตรีพ้นจากตาแหน่ง ให้หัวหน้าส่วนราชการสรุปผลการปฏิบัติ ราชการต่อนายกรัฐมนตรีคนใหม่ เพื่อนายกรัฐมนตรี คนใหม่จะได้ใช้เป็นข้อมูลในการพิจารณากาหนด นโยบายการบริหารราชการแผ่นดินต่อไป หมวด 4 การบริหารราชการอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิง ภารกิจของรัฐ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 กาหนดแนวทางการดาเนินการของส่วนราชการต่างๆ ดังนี้ 1) การบริหารราชการอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่า ส่วนราชการ จะต้ อ งก าหนดเป้ า หมาย แผนการท างาน ระยะเวลาแล้ วเสร็จ ของงานหรื อ โครงการและ งบประมาณที่จะต้องใช้ในแต่ล ะงานหรือโครงการ และเผยแพร่ให้ข้าราชการและประชาชน ทราบ เพื่อให้งานบริการสาธารณะเกิดความคุ้มค่า ส่วนราชการจะต้องจัดทาบัญชีต้นทุนและ ต้องคานวณรายจ่ายต่อหน่วยของงานบริการสาธารณะ พร้อมทั้งรายงานให้สานักงบประมาณ กรมบั ญ ชี ก ลาง และ ก.พ.ร. ทราบ ถ้ ารายจ่ายต่ อหน่ วยของงานบริก ารสาธารณะสู งกว่ า รายจ่ายต่อหน่วยของงานประเภทและคุณภาพเดียวกันหรือ คล้ายคลึงกันของส่วนราชการอื่น

144

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ส่วนราชการจะต้องจัดทาแผนการลดรายจ่ายเสนอต่อสานักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง และ ก.พ.ร. สานัก งานคณะกรรมการพัฒ นาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและสานัก งบประมาณจะต้ อ งร่ว มกั น ประเมิ น ความคุ้ ม ค่ าในการปฏิ บั ติ ภ ารกิ จ ของรัฐ ที่ ส่ วนราชการ ดาเนินการอยู่ แล้วรายงานคณะรัฐมนตรีเพื่อเป็นแนวทางในการพิจารณาว่าภารกิจใดสมควร จะได้ดาเนินการต่อไปหรือยุบเลิก และจะเป็นประโยชน์ในการจัดทางบประมาณในปีต่อไป ทั้งนี้ การประเมินความคุ้มค่ายังรวมถึงประโยชน์หรือผลเสียทางสังคมและประโยชน์หรือผลเสียซึ่ง ไม่อาจคานวณเป็นตัวเงินได้ด้วย 2) การจัดซื้อหรือจัดจ้าง การจัดซื้อหรือจัดจ้างจะต้องเปิดเผยและเที่ยงธรรม ในการจัดซือ้ หรือจัดจ้างที่ต้องคานึงถึงคุณภาพและการดูแลรักษาเป็นสาคัญ การจัดซื้อหรือจัด จ้างไม่ตอ้ งถือราคาต่าสุดในการเสนอซือ้ หรือจ้างเสมอไป 3) การกาหนดระยะเวลาพิจารณา เพื่อให้การบริหารราชการเป็นไปอย่างมี ประสิ ท ธิ ภ าพ การอนุ ญ าต อนุ มัติ หรือให้ค วามเห็น ชอบส่ วนราชการอื่ น ที่ มีก ฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ หรือมติคณะรัฐมนตรีกาหนด จะต้องแจ้งผลการพิจารณาให้ทราบ ภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับคาขอ และในกรณีที่มีกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ หรือมติคณะรัฐมนตรีกาหนดขั้นตอนการปฏิบัติไว้ และขั้นตอนการปฏิบัตินั้นต้องใช้ระยะเวลา เกินสิบห้าวัน ให้ส่วนราชการที่มีอานาจอนุญาต อนุมัติ หรือ ให้ความเห็นชอบ ประกาศกาหนด ระยะเวลาการพิจารณาไว้ให้ส่วนราชการอื่นทราบ ถ้าส่วนราชการที่มีอานาจอนุญาต อนุมัติ หรื อ ให้ ค วามเห็ น ชอบไม่ ส ามารถด าเนิ น การให้ แ ล้ ว เสร็ จ ในเวลาที่ ก าหนด หากเกิ ด ความ เสียหายขึ้น ให้ถือว่าข้าราชการซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวข้องและหัวหน้าส่วนราชการนั้ นประมาทเลินเล่อ อย่างร้ายแรง เว้นแต่จะพิสูจน์ได้วา่ มิได้เกิดขึน้ จากความผิดของตน 4) การวินิจฉัยชี้ขาดต้องกระทาโดยเร็ว การพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาใด ๆ ส่ ว นราชการที่ รั บ ผิ ด ชอบในปั ญ หานั้ น ๆ จะต้ อ งพิ จ ารณาวิ นิ จ ฉั ย ชี้ ข าดโดยเร็ ว การตั้ ง คณะกรรมการขึน้ พิจารณาวินิจฉัย ให้ดาเนินการได้เท่าที่จาเป็น ในการพิจารณาเรื่องใด ๆ โดย คณะกรรมการที่ไม่ใช่การวินิจฉัยปัญหาด้านกฎหมาย เมื่อคณะกรรมการมีมติแล้ว ให้มติของ คณะกรรมการผูกพันส่วนราชการซึ่งมีผู้แทนร่วมเป็นกรรมการอยู่ด้วย แม้ว่าในการพิจารณา วินจิ ฉัยเรื่องนั้นผู้แทนของส่วนราชการที่เป็นกรรมการจะมิได้เข้าร่วมพิจารณาวินิจฉัยก็ตาม ถ้า มีความเห็นแตกต่างกันสองฝ่าย ให้บันทึกความเห็นของกรรมการฝ่ายข้างน้อยไว้ให้ปรากฎใน เรื่องนั้นด้วย

145

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

5) การสั่งราชการ โดยปกติการสั่งราชการจะสั่งการเป็นลายลักษณ์อักษร เว้น แต่ในกรณีที่มีความจาเป็นที่ไม่อาจสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรในขณะนั้น สามารถจะสั่งราชการ ด้ว ยวาจา แต่ ผู้ รับ ค าสั่ งต้อ งบั น ทึ ก ค าสั่ งด้ วยวาจาไว้เป็ น ลายลั ก ษณ์ อั ก ษรและเมื่ อปฏิ บั ติ ราชการตามคาสั่งดังกล่าวแล้วให้บันทึกรายงานให้ผู้สั่งราชการทราบ ในบันทึกให้อ้างอิงคาสั่ง ด้วยวาจาไว้ดว้ ย หมวด 5 การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 กาหนดแนวทางการลดขั้นตอนการปฏิบัติงานของส่วนราชการไว้ 3 แนวทาง ดังนี้ 1) การกระจายอานาจการตัดสินใจ ให้ส่วนราชการการกระจายอานาจการ ตัดสินใจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือการดาเนินการอื่นใด ให้แก่ ผู้ด ารงตาแหน่ งที่ มีห น้าที่รับ ผิด ชอบในการด าเนิ นการในเรื่องนั้ นโดยตรง เพื่ อให้ เกิด ความ รวดเร็วและลดขั้นตอนการปฏิบัติราชการ การกระจายอานาจการตัดสินใจต้องมุ่งผลให้เกิด ความสะดวกและรวดเร็วในการบริการประชาชน เมื่ อได้มีการกระจายอานาจการตัดสินใจ ให้ ส่วนราชการกาหนดหลักเกณฑ์การควบคุม ติดตาม และกากับดูแลการใช้อานาจและความ รับผิดชอบของผู้มอบอานาจและผู้รับมอบอานาจ หลักเกณฑ์ดังกล่าวต้องไม่สร้างขั้นตอนหรือ การกลั่นกรองงานที่ไม่จาเป็นในการปฏิบัติงานเพิ่มขึ้น และถ้าสามารถใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ หรือโทรคมนาคมเพื่อลดขั้นตอน เพิ่มประสิทธิภาพประหยัดค่าใช้จา่ ย และไม่เกิดผลเสียหายแก่ ราชการ ให้สว่ นราชการดาเนินการให้ขา้ ราชการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ หรือโทรคมนาคมตาม ความเหมาะสมและกาลังเงินงบประมาณ และเมื่อส่วนราชการได้มีการกระจายอานาจการ ตัดสินใจหรือมีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศหรือโทรคมนาคมแล้ว ให้เผยแพร่ให้ประชาชนทราบ เป็นการทั่วไป นอกจากนี้ ในการกระจายอานาจการตัดสินใจ คณะกรรมการพัฒ นาระบบ ราชการจะเสนอให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์และวิธีการหรือแนวทางในการ กระจายอานาจการตัดสินใจ ความรับผิดชอบระหว่างผู้มอบอานาจและผู้รับมอบอานาจ และ การลดขั้นตอนในการปฏิบัติราชการให้สว่ นราชการถือปฏิบัติ 2) การจัดทาแผนภูมิขั้นตอนและระยะเวลา การปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้องกับการ บริการประชาชนหรือการติดต่อประสานงานระหว่างส่วนราชการด้วยกัน ให้ส่วนราชการจัดทา แผนภูมิขั้นตอนและระยะเวลา การดาเนินการ รวมทั้งรายละเอียดอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องประกาศไว้ ณ ที่ ท าการของส่ ว นราชการและในระบบเครื อ ข่ า ยสารสนเทศของส่ ว นราชการ เพื่ อ ให้ ประชาชนหรือผูท้ ี่เกี่ยวข้องเข้าตรวจดูได้

146

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

3) ศูนย์บริการร่วม ให้ป ลัดกระทรวงจัดตั้งศูนย์บริการร่วมของส่วนราชการ ภายในกระทรวงเดีย วกั น เพื่ ออานวยความสะดวกแก่ป ระชาชนในการที่ จะต้องปฏิบั ติตาม กฎหมายหรือระเบียบอื่นๆ โดยสามารถสอบถาม ขอทราบข้อมูล ขออนุญาต หรือขออนุมัติใน เรื่ อ งใด โดยติ ด ต่ อ เจ้ า หน้ า ที่ ณ ศู น ย์ บ ริ ก ารร่ ว มเพี ย งแห่ ง เดี ย ว ในศู น ย์ บ ริ ก ารร่ ว มให้ มี เจ้าหน้าที่รับ เรื่องราวต่าง ๆ และดาเนินการส่งต่อให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องเพื่อดาเนินการ ต่อไป โดยศูนย์บริการร่วมจะต้องมีข้อมูลและเอกสารที่เกี่ยวข้องกับอานาจหน้าที่ของทุกส่วน ราชการในกระทรวง รวมทั้งแบบคาขอต่าง ๆ ไว้ให้พร้อมที่จะบริการประชาชน นอกจากนี้ ส่วน ราชการจะต้องจัดพิมพ์รายละเอียดของเอกสารหลักฐาน ที่ประชาชนจะต้องจัดหามาในการขอ อนุมัติหรือขออนุญาตในแต่ละเรื่องมอบให้แก่เจ้าหน้าที่ของศูนย์บริการร่วม และให้ศูนย์บริการ ร่ว มแจ้ งให้ ป ระชาชนที่ ม าติ ด ต่ อ ได้ ท ราบในครั้งแรกที่ ม าติ ด ต่ อ และตรวจสอบว่ าเอกสาร หลั ก ฐานที่ จาเป็ น ดั งกล่ าวนั้ น ประชาชนได้ ยื่น มาครบถ้วนหรือ ไม่ พร้อมทั้ งแจ้ งให้ ท ราบถึ ง ระยะเวลาที่จะต้องใช้ดาเนินการในเรื่องนั้น ในระดับจังหวัด อาเภอหรือกิ่งอาเภอ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอาเภอ และ ปลัดอาเภอผู้เป็นหัวหน้าประจากิ่งอาเภอ จัดให้ส่วนราชการที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการบริการ ประชาชนในจังหวั ด อาเภอ หรือกิ่ งอาเภอ ร่วมกั นจัดตั้งศูนย์บ ริก ารร่วมไว้ ณ ศาลากลาง จังหวัด ที่วา่ การอาเภอ หรือที่ว่าการกิ่งอาเภอ หรือสถานที่อื่นตามที่เห็นสมควรและประกาศให้ ประชาชนทราบ หมวด 6 การปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจ การบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 กาหนดแนวทางการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการไว้ 2 แนวทาง ดังนี้ 1) การทบทวนภารกิจของส่วนราชการ โดยกาหนดให้ส่วนราชการดาเนินการ ทบทวนภารกิ จของตนว่าภารกิ จ ใดที่ มี ค วามจาเป็ น หรือ สมควรที่ จะด าเนิ นการต่ อ ไป โดย คานึงถึงแผนการบริหารราชการแผ่นดิ น นโยบายของคณะรัฐมนตรี งบประมาณ ความคุ้มค่า ของภารกิ จ และสถานการณ์ อื่ น ๆ ในกรณี ที่ ส่ ว นราชการเห็ น ควรยกเลิ ก ปรั บ ปรุ ง หรื อ เปลี่ ย นแปลงภารกิ จ ให้ ส่ ว นราชการด าเนิ น การปรั บ ปรุ ง อ านาจหน้ า ที่ โครงสร้ า ง และ อั ต ราก าลั ง ของส่ ว นราชการให้ ส อดคล้ อ งกั น และเสนอคณะรัฐ มนตรี พิ จ ารณาให้ ค วาม เห็นชอบเพื่อดาเนินการต่อไป ในกรณีที่คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการพิจารณาแล้วเห็นว่าภารกิจของ รัฐที่ส่วนราชการใดรับผิดชอบดาเนินการอยู่สมควรเปลี่ยนแปลง ยกเลิก หรือเพิ่มเติม ให้เสนอ

147

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

คณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา เมื่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ ให้ส่วนราชการนั้นดาเนินการ ปรับปรุงภารกิจ อานาจหน้าที่ โครงสร้างและอัตรากาลังของส่วนราชการนั้นให้สอดคล้องกัน ในกรณีที่มีการยุบเลิก โอน หรือรวมส่วนราชการใดทั้งหมดหรือบางส่วน ห้าม มิให้จัดตั้งส่วนราชการที่มีภารกิจหรืออานาจหน้าที่ที่มีลักษณะเดียวกันหรือคล้ายคลึงกันกับ ส่วนราชการดังกล่าวขึ้นอีก เว้นแต่มีการเปลี่ยนแปลงแผนการบริหารราชการแผ่นดิน และมี เหตุผลจาเป็น โดยได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ส่ว นราชการมี ห น้าที่ สารวจ ตรวจสอบ และทบทวนกฎหมาย กฎ ระเบี ย บ ข้อบังคับ และประกาศ ที่อยู่ในความรับผิดชอบเพื่อดาเนินการยกเลิ ก ปรับปรุง หรือจัดให้มี กฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือประกาศขึ้นใหม่ ให้ทันสมัยและเหมาะสมกับสภาวการณ์ หรือสอดคล้องกับความจาเป็นทางเศรษฐกิจ สังคม และความมั่นคงของประเทศ โดยคานึงถึง ความสะดวกรวดเร็วและลดภาระของประชาชน 2) การแก้ไข ปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย ในกรณีที่สานักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกาเห็นว่ากฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือประกาศ ที่อยู่ในความรับผิดชอบของส่วน ราชการไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ไม่เอือ้ อานวยต่อการพัฒนาประเทศ เป็นอุปสรรค ต่อการประกอบกิจการหรือการดารงชีวิตของประชาชน หรือก่อให้เกิดภาระหรือ ความยุ่งยาก ต่อประชาชนเกินสมควร ให้ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดาเนินการเสนอแนะต่อส่วน ราชการนั้นเพื่อดาเนินการแก้ไข ปรับปรุง หรือยกเลิก ถ้าส่วนราชการที่ได้รับการเสนอแนะไม่ เห็ น ชอบด้ ว ยกั บ ค าเสนอแนะของส านั ก งานคณะกรรมการกฤษฎี ก าให้ เ สนอเรื่ อ งต่ อ คณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาวินจิ ฉัย หมวด 7 การอ านวยความสะดวกและการตอบสนองความต้ อ งการของ ประชาชน พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 กาหนดแนวทางการอานวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน ไว้ 5 แนวทาง ดังนี้ 1) การกาหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงาน ในการปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้องกับ การบริก ารประชาชนหรือ ติด ต่ อประสานงานระหว่างส่ วนราชการด้ วยกั น ให้ ส่ วนราชการ กาหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงาน และประกาศให้ประชาชนและข้าราชการทราบเป็นการ ทั่วไป ถ้าส่วนราชการมิได้กาหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงานหรือได้กาหนดระยะเวลาแล้ว เสร็จไว้แล้วแต่คณะกรรมการพั ฒ นาระบบราชการเห็นว่าเป็นระยะเวลาที่ล่าช้าเกินสมควร

148

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ จะเป็นผู้กาหนด และให้ผบู้ ังคับบัญชาของส่วนราชการเป็น ผูต้ รวจสอบว่าการปฏิบัติงานแล้วเสร็จตามระยะเวลาที่กาหนดหรือไม่ ส่วนราชการที่ได้รับการติดต่อสอบถามเป็นหนังสือจากประชาชนหรือจากส่วน ราชการด้วยกันเกี่ยวกับงานที่อยู่ในอานาจหน้าที่ ให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการนัน้ ที่จะต้องตอบ คาถามหรือแจ้งการดาเนินการให้ทราบภายในสิบห้าวันหรือภายในกาหนดเวลาที่กาหนด 2) การจัดให้มีระบบเครือข่ายสารสนเทศของส่วนราชการ โดยกาหนดให้ส่วน ราชการจัด ให้ มี ระบบเครือ ข่ายสารสนเทศของส่ วนราชการเพื่ ออ านวยความสะดวกให้ แ ก่ ประชาชนที่จะสามารถติดต่อสอบถามหรือขอข้อมูลหรือแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิบัติ ราชการ โดยให้กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารวางระบบเครือข่ายสารสนเทศ กลาง 3) การร้องเรียน เสนอแนะ หรือความคิดเห็นเกี่ยวกับวิธีป ฏิบัติราชการ เมื่อ ส่วนราชการได้รับคาร้องเรียน เสนอแนะ หรือความคิดเห็นเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติราชการ ให้ส่วน ราชการนัน้ พิจารณาแล้วแจ้งให้บุคคลนั้นทราบ โดยอาจแจ้งผ่านทางระบบเครือข่ายสารสนเทศ ของส่วนราชการแต่การแจ้งผ่านทางระบบเครือข่ายสารสนเทศ มิให้เปิดเผยชื่อหรือที่ อยู่ของผู้ ร้อ งเรี ย น เสนอแนะ หรือ แสดงความคิ ด เห็ น และเพื่ อ ให้ ก ารปฏิ บั ติ ราชการเป็ น ไปอย่า งมี ประสิทธิภาพและเกิดความสะดวกรวดเร็ว ให้สว่ นราชการที่มีอานาจออกกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือประกาศ เพื่อใช้บังคับกับส่วนราชการอื่น มีหน้าที่ตรวจสอบว่ากฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือ ประกาศนั้น เป็นอุปสรรคหรือก่อให้เกิดความยุ่งยาก ซ้าซ้อน หรือความล่าช้า ต่อการปฏิบัติ หน้าที่ของส่วนราชการอื่นหรือไม่ เพื่อดาเนินการปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมโดยเร็วต่อไป ในกรณีที่ได้รับการร้องเรียนหรือเสนอแนะจากข้าราชการหรือส่วนราชการอื่น ในเรื่องใด ให้ส่วนราชการนั้นพิจารณาทันที และในกรณีที่เห็นว่าการร้องเรียนหรือเสนอแนะนั้น เกิดจากความเข้าใจผิดหรือความไม่เข้าใจในกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือประกาศ ให้ชี้แจงให้ผู้ ร้องเรียนหรือเสนอแนะทราบภายในสิบห้าวัน และถ้าคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการเห็น ว่า กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือประกาศใดมีลักษณะเป็นอุปสรรคหรือก่อให้เกิดความยุ่งยาก ซ้าซ้อน หรือความล่าช้า ต่อการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการอื่น ให้คณะกรรมการพั ฒ นา ระบบราชการแจ้งให้ส่ว นราชการที่ออก กฎ ระเบีย บ ข้อบังคั บ หรือประกาศนั้น ทราบเพื่ อ ดาเนินการปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกต่อไป 4) การกาหนดความลับท าได้เท่าที่จาเป็น ในการปฏิบัติราชการในเรื่องใด ๆ โดยปกติให้ถือว่าเป็นเรื่องเปิดเผย เว้นแต่กรณีมีความจาเป็นอย่างยิ่งเพื่อประโยชน์ในการรักษา

149

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ความมั่นคงของประเทศความมั่นคงทางเศรษฐกิจ การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือการคุ้มครองสิทธิสว่ นบุคคล จึงให้กาหนดเป็นความลับได้เท่าที่จาเป็น 5) การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพื่อให้เกิด ความ โปร่งใสตามหลัก การบริหารจัด การที่ดี ส่วนราชการต้องจัดให้มีก ารเปิดเผยข้อมูลเกี่ย วกั บ งบประมาณรายจ่ายแต่ละปี รายการเกี่ยวกับการจัดซื้อหรือจัดจ้าง สัญญาที่ได้มีการอนุมัติให้ จัดซื้อหรือจัดจ้างแล้ว การเปิดเผยข้อมูลอาจทาที่สถานที่ทาการหรือระบบเครือข่ายสารสนเทศ ของส่ ว นราชการ แต่ ทั้ งนี้ ก ารเปิ ด เผยข้ อ มู ล ดั งกล่ าวต้ อ งไม่ ก่ อ ให้ เกิ ด ความได้ เปรีย บหรื อ เสียเปรียบหรือความเสียหายแก่บุคคลใดในการจัดซื้อหรือจัดจ้าง และห้ามมิให้มีข้อความหรือ ข้อตกลงห้ ามมิให้ เปิ ด เผยข้อความหรือข้อ ตกลงในสั ญ ญาจัด ซื้อ หรือ จัด จ้าง เว้น แต่ ข้อ มู ล ดั ง กล่ า วเป็ น ข้ อ มู ล ที่ อ ยู่ ภ ายใต้ บั งคั บ กฎหมาย กฎ ระเบี ย บ หรื อ ข้ อ บั ง คั บ ที่ เกี่ ย วกั บ การ คุ้มครองความลับทางราชการ หรือในส่วนที่เป็นความลับทางการค้า หมวด 8 การประเมินผลการปฏิบัติราชการ เพื่อให้เป็นไปตามหลัก การการตรวจสอบ จะมีคณะผู้ประเมินอิสระดาเนินการ ประเมินผลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการเกี่ยวกับผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ คุณภาพการ ให้ บ ริก าร ความพึ งพอใจของประชาชนผู้รับ บริก าร ความคุ้ม ค่าในภารกิ จ โดยเป็น ไปตาม หลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาที่คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการกาหนด การประเมิ นผลอาจรวมถึ งการประเมิ น ภาพรวมของผู้บั งคั บ บั ญ ชา ทั้ งนี้ การ ประเมิ น ดั ง กล่ า วต้ อ งกระท าเป็ น ความลั บ และเพื่ อ ความสามั ค คี ข องข้ า ราชการ ในการ ประเมิ น ผลการปฏิ บั ติ งานเพื่ อ ประโยชน์ ในการบริ ห ารงานบุ ค คล จะต้ อ งประเมิ น ผลการ ปฏิ บั ติ ง านเของข้ า ราชการผู้ นั้ น ว่ า ในต าแหน่ ง ที่ ป ฏิ บั ติ ว่ า มี ป ระโยชน์ แ ละผลสั ม ฤทธิ์ ต่ อ หน่วยงานหรือไม่ ให้มีการจัดสรรเงินเพิ่มพิเศษเป็นบาเหน็จความชอบแก่ส่วนราชการที่ดาเนินการ ให้บริการอย่างมีคุณภาพและเป็นไปตามเป้าหมายที่กาหนด สร้างความพึงพอใจแก่ประชาชน หรืออาจให้ส่วนราชการใช้เงินงบประมาณเหลือจ่าย เพื่อนาไปใช้ในการปรับปรุงการปฏิบัติงาน ของส่วนราชการหรือจัดสรรเป็นรางวัลให้ข้าราชการในสังกัด ตามหลัก เกณฑ์และวิธีก ารที่ คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการกาหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี เมื่อส่วนราชการดาเนินงานบรรลุเป้าหมาย สามารถเพิ่มผลงานและผลสัมฤทธิ์ โดยไม่เป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายและคุ้มค่าต่อภารกิจของรัฐ หรือลดค่าใช้จ่ายตามหลักเกณฑ์ที่ คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการกาหนด ให้คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการเสนอต่อ คณะรัฐมนตรีเพื่อจัด สรรเงินรางวัลการเพิ่ม ประสิทธิภาพให้แก่ส่วนราชการนั้น หรือให้ส่วน

150

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ราชการใช้ เงิ น งบประมาณเหลื อ จ่ ายของส่ ว นราชการนั้ น เพื่ อ น าไปใช้ใ นการปรั บ ปรุงการ ปฏิบัติงานของส่วนราชการหรือจัดสรรเป็นรางวัลให้ข้าราชการในสังกัด ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการกาหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี หมวด 9 บทเบ็ดเตล็ด พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มีบทบัญญัติสรุปได้ 4 ประการ ดังนี้ 1. เพื่ อ ให้ ก ารบริห ารราชการเป็ น ไปอย่ า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและคุ ม ค่ า ในเชิ ง ภารกิจของรัฐ อาจกาหนดให้ส่วนราชการต้องปฏิบัติการใดนอกเหนือจากที่กาหนดไว้ในพระ ราชกฤษฎีกานี้ 2. ในกรณี ที่พระราชกฤษฎีกานี้กาหนดให้ส่วนราชการต้องจัดทาแผนงานใน เรื่องใด และมี ก ฎหมายฉบั บ อื่ น ก าหนดให้ ส่ วนราชการต้ อ งจั ดท าแผนงานในเรื่อ งเดี ย วกั น ทั้งหมดหรือบางส่วน เมื่อส่วนราชการได้จัดทาแผนงานตามกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งแล้วให้ถือ ว่า ส่วนราชการนัน้ ได้จัดทาแผนตามพระราชกฤษฎีกานีด้ ้วยแล้ว 3. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทาหลักเกณฑ์การบริหารกิจการบ้านเมือง ที่ ดี ตามแนวทางของพระราชกฤษฎี ก านี้ โดยอย่ างน้ อ ยต้ อ งมี ห ลั ก เกณฑ์ เกี่ ย วกั บ การลด ขั้นตอนการปฏิบัติงาน และการอานวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของ ประชาชน โดยให้กระทรวงมหาดไทยดูแลและให้ความช่วยเหลือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน การจัดทาหลักเกณฑ์ 4. ให้องค์การมหาชนและรัฐวิสาหกิจ ดาเนินการตามหลักเกณฑ์การบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดีตามแนวทางของพระราชกฤษฎีกานี้ ในกรณีที่คณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการเห็นว่าองค์การมหาชนหรือรัฐวิสาหกิจใดไม่จัดให้มีหลักเกณฑ์หรือมีแต่ไม่สอดคล้อง กับพระราชกฤษฎีกานี้ ให้ดาเนินการแจ้งต่อ รัฐมนตรีซึ่งมีหน้าที่กากับดูแลองค์การมหาชนหรือ รัฐวิสาหกิจ เพื่อพิจารณาสั่งการให้องค์การมหาชนหรือรัฐวิสาหกิจดาเนินการให้ถูกต้องต่อไป

สรุป

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทย เป็นไปตามบทบัญญัติของ พระราชบัญญั ติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งมีการปรับปรุงมาเป็นระยะ จน กระทั้งปัจจุบันเป็นการแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 8) พ.ศ.2553 ซึ่งจะระเบียบบริหารราชการเป็น 3 ระดับ คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น โดยเนื้อหาของพระราชบัญ ญั ติระเบีย บ บริหารราชการแผ่นดินฯ มุง่ เน้นการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมภิ าค โดยมี

151

เพื่อ

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 6

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

การก าหนดโครงสร้ า งและองค์ ป ระกอบของการจั ด ระเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ของ ส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ตั้งแต่ระดับ กระทรวง ทบวง กรม ไปจนถึงระดับจัง หวัดและอาเภอ รวมถึงบทบัญญัติทีว่าด้วยการมอบอานาจและการรักษาราชการแทน สาหรับพระราชกฤษฎีการว่าด้วยหลักเกณฑ์และการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 เป็นบททบัญ ญั ติที่เกิ ดขึ้นเนื่องจากการปฏิรูประบบราชการของประเทศไทยในปี 2545 เป็นต้นมา โดยมีบทบัญญัติที่กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี ให้กับส่วนราชการดาเนินการ เพื่อให้การปฏิบัติราชการของส่วนราชการต่างๆ บรรลุเป้าหมาย 7 ประการตามที่พ ระราชกฤษฎีก าฉบับ ดังกล่าวได้ก าหนดไว้ ประกอบด้วย การปฏิบัติราช เพื่อให้เกิดประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ มีประสิ ทธิภาพและเกิด ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจาเป็น มีการปรับ ปรุง ภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อเหตุการณ์ ประชาชนได้รับการอานวยความสะดวก และได้รับ การตอบสนองความ และมีการประเมินผลการปฏิบัติงานอย่างสม่าเสมอ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

1. พระราชบัญ ญั ติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ กาหนดหลักการสาคัญ ของ การบริหารราชการแผ่นดินไว้อย่างไร จงอธิบาย 2. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ กาหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติ ราชการแทนไว้อย่างไร จงอธิบาย 3. การจั ด ระเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ของส านั ก นายกรั ฐ มนตรี มี ค วาม แตกต่ า งจากการจั ด ระเบี ย บบริ ห ารราชการของกระทรวงหรื อ ทบวงซึ่ งมี ฐ านะเที ย บเท่ า กระทรวง อย่างไร 4. พระราชกฤษฎีก าว่าด้ วยหลัก เกณฑ์ และวิธีก ารบริหารกิ จการบ้ านเมือ งที่ ดี พ.ศ.2546 ได้กาหนดนิยามของคาว่า “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” ไว้อย่างไร จงอธิบาย 5. จงอธิบายสาระสาคัญของแนวทางการบริหารราชเพื่อให้บรรลุเป้าหมายของ การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บุญยเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ. (2560). พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 8 พ.ศ.2553 Retrieved from http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน_พ.ศ.2534_แก้ไขเพิ่มเติมถึง_ฉบับที_่ 8_พ.ศ.2553 พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546, (2546). พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติมถึงปัจจุบัน (ฉบับที่ 8) พ.ศ.2553, (2553).

บทที่ 7 รัฐธรรมนูญกับการบริหารราชการแผ่นดิน

่านั้น "

ธนภัทร ปัจฉิมม์

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

ประเทศไทยได้ยึดหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ ทรงเป็นประมุขในระบบรัฐสภาเช่นนี้มานับแต่การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 โดยระบอบการปกครองนี้ มีส่วนสาคัญที่ทาให้การบริหารราชการแผ่นดิน จาต้องมีคณะบุคคลขึน้ มารับผิดชอบ มีบุคคลหนึ่งทาหน้าที่หัวหน้าคณะผูบ้ ริหาร ที่พร้อมจะถูก ควบคุม ตรวจสอบ และถ่วงดุลการใช้อานาจทางการบริหารจากรัฐสภา ตามแนวคิดอานาจ อธิปไตย ซึ่งเป็นอานาจสูงสุดที่ใช้ในการปกครองประเทศเป็นของปวงชน ที่แต่ละฝ่ายต่างมี ความเป็นอิสระในการใช้อานาจของตนเอง แต่ยังมีการควบคุมและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน

ความหมายและความสาคัญ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

การบริหารราชการแผ่นดิน หมายถึง การกาหนดนโยบายและทิศทางว่าจะจัดการ ปกครองประเทศในด้ า นเศรษฐกิจ สั งคม การเมือง การปกครอง การต่างประเทศ ไปใน แนวทางใดและใช้วิธีการใด จึงจะเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อ ภารกิ จ ของรั ฐ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ คุ้ ม ค่ า ในเชิ ง ภารกิ จ แห่ ง รั ฐ การลดขั้ น ตอนการปฏิ บั ติ งาน การลดภารกิจที่ไม่จาเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอานาจ ตัดสินใจ การอานวยความสะดวก และการตอบสนองความต้องการของประชาชน โดยการ จั ด หาอั ต ราก าลั ง เจ้ า หน้ า ที่ งบประมาณ เครื่ อ งมื อ เครื่ อ งใช้ และออกกฎ ระเบี ย บต่ า ง ๆ มารองรับ ตลอดจนการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายตามที่อานาจนิติบัญญัติคือรัฐสภาให้ ความเห็นชอบตราขึน้ ใช้บังคับ

การบริหาราชการแผ่นดินไทยในอดีต ในสมัย กรุงสุ โขทัย ไม่ปรากฏว่าพระมหากษัตริย์ ทรงแต่งตั้งผู้ใ ดในการบริหาร ปกครองบ้านเมือง แต่จากหลักฐานที่ปรากฏในศิลาจารึกหลักที่ 1 พบว่า มีการปกครองแบบ พ่อปกครองลูก และให้ราษฎรช่วยกัน "ถือบ้านถือเมือง" ครั้นล่วงมาถึงสมัยกรุงศรีอยุธยา ได้

154

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

แยกการบริหารออกเป็นฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร มีสมุหนายกเป็นผู้รับผิดชอบด้านพลเรือน บริหารกิจการเกี่ยวกับเวียง วัง คลัง และนา และมีสมุหกลาโหมรับผิดชอบด้านการทหารและ การป้ อ งกั น ประเทศ แต่ ภ ายหลั ง ทั้ ง สมุ ห นายกและสมุ ห กลาโหมต้ อ งรั บ ผิ ด ชอบทั้ ง ด้ า น การทหารและพลเรื อ นพร้ อ มกั น แต่ ไ ด้ แ บ่ ง พื้ น ที่ อ อกเป็ น หั ว เมื อ งด้ า นใต้ ใ ห้ อ ยู่ ใ นความ รับผิดชอบของสมุหกลาโหม และหัวเมืองด้านเหนือให้อยู่ในความรับผิดชอบของสมุหนายก ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงปฏิรูป การปกครองแผ่ น ดิ น โดยยกเลิ ก ต าแหน่ ง ต าแหน่ ง สมุ ห นายก และสมุ ห กลาโหม รว มทั้ ง จตุสดมภ์ด้วย และได้จัดระเบียบบริหารราชการออกเป็นกระทรวง ตามแบบอย่างประเทศ ตะวันตก ให้มีเสนาบดีเป็นผู้รับผิดชอบแต่ละกระทรวงทั้ง 12 กระทรวง มีปลัดทูลฉลองเป็นผู้ กลั่นกรองงานและช่วยราชการภายในกระทรวง มีการประชุมคณะเสนาบดีซึ่งพระมหากษัตริย์ ประทับ เป็นองค์ป ระธาน หรือให้ที่ป ระชุมเลือกประธานเป็นครั้งคราว การบริหารราชการ แผ่นดินในรูปคณะเสนาบดีได้ดาเนินมาจนถึงรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งมี การจัด ตั้ง องคมนตรีส ภา ท าหน้าที่ถ วายคาปรึก ษาในการปกครองและการออกกฎหมาย ท านองเดีย วกั บ รัฐ สภา และจัด ตั้งเสนาบดีสภา เป็นที่ป ระชุมปรึก ษาหารือข้อราชการของ เสนาบดีทั้งหลาย การบริหารราชการแผ่นดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง จึงเป็นเรื่องของ พระมหากษัตริย์โดยตรง การแต่งตั้งบุคคลให้ดารงตาแหน่ง การกาหนดนโยบายในการบริหาร การควบคุมการบริหาร ล้วนแต่เป็นเรื่องของพระราชอานาจตามพระราชอัธยาศัย เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน สยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 กาหนดให้มีคณะบุคคลขึ้นคณะหนึ่งทาหน้าที่ในการบริหาร ราชการแผ่นดินเรียกว่า "คณะกรรมการราษฎร" มี "ประธานกรรมการราษฎร" ทาหน้าที่ หัวหน้าคณะ ต่อมาเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 แล้ ว ต าแหน่ ง เหล่ า นี้ เ ปลี่ ย นชื่ อ ใหม่ ว่า "คณะรั ฐ มนตรี " รั บ ผิ ด ชอบร่ ว มกั น ในการบริ หาร ราชการแผ่นดิน มี "รัฐมนตรี" รับผิดชอบบริหารราชการในกระทรวงที่ได้รับมอบหมาย โดยมี "นายกรัฐมนตรี" ในฐานะหัวหน้ารัฐบาลมีอานาจหน้าที่กากับโดยทั่วไปซึ่งการบริหารราชการ แผ่นดิน

155

ผู้มีหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบัน

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ในการบริหารราชการแผ่นดิน พระมหากษัตริย์ จะทรงแต่งตั้ง นายกรัฐมนตรีคน หนึ่งซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผูผ้ ่านการพิจารณาให้ความเห็นชอบจากสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรเสียงข้างมากตามการกราบบังคมทูลของประธานสภาผู้แทนราษฎร และทรงแต่งตั้ง รัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสามสิบห้าคนตามการกราบบังคมทูลของนายกรัฐมนตรี ประกอบเป็น คณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน ก่อนเข้ารับ หน้าที่รัฐมนตรีต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ว่าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ จะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน และต้อง รั ก ษาไว้ ซึ่ ง รั ฐ ธรรมนู ญ รวมทั้ ง ต้ อ งไม่ ก ระท าการใด ๆ ที่ ขั ด ต่ อ รั ฐ ธรรมนู ญ ด้ ว ยเช่ น กั น คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา เพื่อนาแนวนโยบาย ของพรรคการเมืองที่นาเสนอต่อประชาชนในคราวหาเสียงเลือกตั้ง หรือที่ประกาศเป็นสัญญา ประชาคมให้ผสู้ มัครของพรรคได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน มาปฏิบัติเป็นนโยบายให้เกิดผล อย่างแท้จริง และชีแ้ จงการดาเนินการตามแนวนโยบายพืน้ ฐานแห่งรัฐ โดยไม่มีการลงมติความ ไว้วางใจ และเมื่อเข้ารับหน้าที่แล้ว ต้องจัดทาแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อกาหนดแนว ทางการปฏิบัติราชการแต่ละปี บรรดารัฐมนตรีซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบการบริหารราชการใน กระทรวงที่ได้รับมอบหมายแต่งตั้งนั้น ต้องดาเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้และต้องรับผิดชอบต่อ สภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้อง รับผิดชอบร่ว มกั นต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี หรือในเมื่อมีปัญหาส าคัญ เกี่ ย วกั บ การบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ที่ ค ณะรั ฐ มนตรี เ ห็ น สมควรจะฟั ง ความคิ ด เห็ น ของ สมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรีจะแจ้งไปยังประธานรัฐสภาขอให้มี การเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาก็ได้ โดยที่รัฐสภาจะลงมติในปัญ หาที่ อภิปรายมิได้ ในการกาหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและผ่านการ พิจารณาให้ค วามเห็ นชอบจากสภาผู้ แทนราษฎรด้ว ยเสีย งข้ า งมากนั้น เพื่อให้สถานะของ นายกรัฐมนตรีมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับประชาชนผ่านทางสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฐานะ ผู้แทนของปวงชนชาวไทย และย่อมส่งผลให้ก ารดารงตาแหน่ง นายกรัฐ มนตรีนี้มีเ กีย รติ มี ศักดิ์ศรี ในฐานะผู้นาของประเทศ ซึ่งเป็นหลักการสาคัญประการหนึ่งของการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขในระบบรัฐสภา

156

การบริหารแผ่นดินตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

รัฐ ธรรมนูญ แห่งราชอาณาจัก รไทย พุ ท ธศัก ราช 2550 วางแนวทางให้รัฐ ต้อง ดาเนินการตามแนวนโยบายด้านบริหารราชการแผ่นดิน ดังต่อไปนี้ 1. การบริหารราชการแผ่นดินต้องเป็นไปเพื่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และ ความมั่นคงของประเทศ อย่างยั่งยืน โดยต้องส่งเสริมการดาเนินงานตามปรัชญาเศรษฐกิจ พอเพียง และคานึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติในภาพรวมเป็นสาคัญ 2. จัดระบบการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้มี ขอบเขต อานาจหน้าที่ และความรับ ผิด ชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก่ก ารพัฒนาประเทศ และ สนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณ เพื่อพัฒนาจังหวัด เพื่อประโยชน์ของประชาชนใน พืน้ ที่ 3. กระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจใน กิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีส่วนร่วมในการดาเนินการ ตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและ สาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่ว ประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น 4. พั ฒ นาระบบงานภาครั ฐ โดยมุ่ ง เน้ น การพั ฒ นาคุ ณ ภาพ คุ ณ ธรรมและ จริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ควบคู่ไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทางาน เพื่อให้การ บริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้ หลักการ บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ 5. การจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่น เพื่อให้การจัดทาและการ ให้บริการสาธารณะเป็นไปอย่างรวดเร็ว มี[[ประสิทธิภาพ[[ โปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยคานึงถึง การมีส่วนร่วมของประชาชน 6. ดาเนินการให้หน่วยงานทางกฎหมาย ที่มีหน้าที่ให้ความเห็นเกี่ยวกับการ ดาเนินงานของรัฐตามกฎหมายและตรวจสอบการตรากฎหมายของรัฐ ดาเนินการอย่างเป็น อิสระ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดิน เป็นไปตามหลักนิตธิ รรม 7. จัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง รวมทั้งจั ดให้มีสภาพัฒนาการเมืองที่มีความ เป็นอิสระ เพื่อติดตามสอดส่องให้มีการปฏิบัติตามแผนและมาตรฐานดังกล่าวอย่างเคร่งครัด 8. ด าเนินการให้ข้า ราชการและเจ้ าหน้ าที่ข องรัฐ ได้ รับ สิท ธิป ระโยชน์ อ ย่ า ง เหมาะสม การวางแนวทางดังกล่าวไว้นี้ มีเจตนารมณ์เพื่อกาหนดให้การบริหารราชการแผ่นดิน

157

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เป็ น ไปตามหลั ก การพั ฒ นาที่ ยั่ ง ยื น บนพื้ น ฐานปรั ช ญาเศรษฐกิ จ พอเพี ย ง และค านึ ง ถึ ง ผลประโยชน์ของชาติเป็นสาคัญ โดยที่รัฐต้องกาหนดขอบเขตและความสัมพันธ์ระหว่างอานาจ หน้าที่ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้ชัดเจน สนับสนุนให้จังหวัดจัดทา แผนพัฒนาโดยภาคประชาชนมีส่วนร่วม สนับสนุนงบประมาณให้จังหวัด มีศักยภาพในการ พัฒนาอย่างยั่งยืน สอดคล้องกับความต้องการและความจาเป็นของประชาชน ให้ความสาคัญ แก่การกระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเท่าเทียมกันในการเข้าถึงการพัฒนา ทุกด้านตามแนว นโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ไม่จากัดเฉพาะเรื่องที่เป็นอานาจหน้าที่ขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น ในด้านบุคลากร ต้องมุ่งเน้นการพัฒนาบุคลากรภาครัฐทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ ให้มีความสามารถคู่คุณธรรมและจริยธรรม จัดระบบงานเพื่อ บริการสาธารณะให้เป็นไปอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ พัฒนา วิธีปฏิบัติราชการโดยยึดหลักการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือหลักธรรมาภิบาลในการบริหา ราชการแผ่นดิน โดยข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ได้รับสิทธิประโยชน์อย่างเหมาะสม เช่น การรักษาพยาบาล บาเหน็จ บานาญ เป็นต้น

นดุส ิต

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของประเทศต่าง ๆ มีปรากฏให้เห็นทั้งที่แบ่ง ออกเป็ น 2 ส่ ว น คื อ ส่ ว นกลางกั บ ส่ ว นท้ อ งถิ่ น เช่ น ญี่ ปุ่ น อั ง กฤษ และเยอรมนี ส่ ว น สหรัฐอเมริกาแบ่งออกเป็นบริหารส่วนกลาง คือรัฐบาลกลาง และรัฐบาลท้องถิ่น หรือรัฐบาล มลรัฐ สาหรับประเทศที่แบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ที่ เด่นชัด มี 2 ประเทศ คือ ไทย และฝรั่ง เศส อย่างไรก็ ต าม การจัดระเบีย บบริ ห ารราชการ ออกเป็ น 2 หรื อ 3 ส่ ว นนั้ น ขึ้ น อยู่ กั บ นโยบายของรั ฐ บาล สภาพของประเทศ ตลอดจน ขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมด้านการเมืองการปกครองและการบริหารของประเทศ นั้น ๆ ประเทศไทยได้มีวิวัฒนาการของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินมาอย่าง ยาวนาน โดยได้มีการปฏิรูปครั้งสาคัญที่นาไปสู่การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินสมัยใหม่ ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยทรงจัดโครงสร้างระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดินขึ้นใหม่เป็นสามส่วน ได้แก่ ระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ระเบียบบริหาร ราชการส่วนภูมิภาค และระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น จากนั้นประเทศไทยได้ มีก าร ปรับปรุงการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินมาอย่างต่อเนื่อง และได้มีการ ปรับปรุงการจัด

158

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินครั้งสาคัญอีกครั้งในปี พ.ศ. 2545 โดยมีการนาหลักธรรมาภิ บาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) โดยเฉพาะการบริหารงานภาครัฐ แนวใหม่ (New Public Management) เข้ามาประยุก ต์ใ ช้ใ นระบบราชการของไทย ในปัจจุบัน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติมได้ บัญญัติ ให้มกี ารจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ 1. ระเบี ย บบริ ห ารราชการส่ ว นกลาง ประกอบด้ ว ย ส านั ก นายกรั ฐ มนตรี กระทรวง ทบวง และกรม 2. ระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค ประกอบด้วย จังหวัดและอ าเภอ 3. ระเบีย บบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย องค์ก ารบริหารส่ว น จังหวัด (อบจ.) เทศบาล สุขาภิบาล (ในปี พ.ศ. 2542 ได้ถูกยกฐานะเป็นเทศบาลทั้งหมดแล้ว) และราชการส่ว นท้องถิ่นอื่นตามที่มีกฎหมายก าหนด ในส่วนของโครงสร้างการจัดระเบี ย บ บริหารราชการแผ่นดินของกระทรวงมหาดไทยตามพระราชบัญญัติ ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ได้กาหนดให้กระทรวงมหาดไทยมีอานาจหน้าที่เกี่ยวกับการบาบัด ทุกข์บารุง สุข การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน การอานวยความเป็นธรรมของสังคม การ ส่งเสริมและ พัฒนาการเมืองการปกครอง การพัฒนาการบริหารราชการส่วนภูมิภาค การ ปกครองท้องที่ การส่งเสริมการ ปกครองท้องถิ่นและพัฒนาชุมชน การทะเบียนราษฎรความ มั่ น คงภายใน กิ จ การสาธารณภั ย และการพั ฒ นาเมื อ ง และราชการอื่ น ตามที่ มี ก ฎหมาย ก า ห น ด ใ ห้ เ ป็ น อ า น า จห น้ า ที่ ข อ งก ร ะ ท ร วง ม ห า ดไท ยห รื อส่ วน ร า ช กา รที่ สั ง กั ด กระทรวงมหาดไทย ทั้งนี้ กระทรวงมหาดไทยมีโ ครงสร้ างการจัดระเบีย บบริ หารราชการ แผ่นดิน ดังนี้ 1. การบริหารงานส่วนกลางแบบกลุ่มภารกิจ ตามกฎกระทรวงว่าด้วยกลุ่ม ภารกิจ พ.ศ. 2545 ได้จัด กลุ่มภารกิจของกระทรวงมหาดไทยออกเป็น 3 กลุ่มภารกิจ ได้แก่ กลุ่มภารกิ จด้านกิ จการความมั่นคงภายใน (กรมการปกครอง กรมที่ดิน) กลุ่มภารกิ จด้าน พัฒนาชุมชนและส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (กรมการพัฒนาชุมชน กรมส่งเสริมการปกครอง ท้องถิ่น) และกลุ่มภารกิจด้านสาธารณภัยและพัฒนาเมือง (กรมป้องกันและบรรเทา สาธารณ ภัย กรมโยธาธิการและผังเมือง) 2. การบริหารงานส่วนภูมิภาค ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2550 ได้ปรับปรุงการบริหารราชการส่วนภูมิภาคให้มีความชัดเจนขึ้น และสามารถบริหารราชการแบบบูรณาการได้ดียิ่งขึน้ ทั้งนี้ ได้มกี ารบริหารราชการส่วนภูมิภาค แบ่งออกเป็นจังหวัด 76 จังหวัด และกลุ่มจังหวัด 18 กลุ่ม จังหวัด

159

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

3. การกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเทศไทยมีการ จัดระเบียบบริหารราชการ ส่วนท้องถิ่นเป็น 2ระบบ ได้แก่ ระบบทั่วไป (องค์การบริหารส่วน จังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนต าบล) และระบบพิเศษ (กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา) จากสภาพแวดล้ อ มที่ เ ปลี่ ย นแปลงไปได้ ส่ ง ผลกระทบต่ อ การด าเนิ น งานของ กระทรวงมหาดไทย ซึ่ ง เป็ น กระทรวงหลั ก ส าคั ญ ในการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น มาอย่ า ง ยาวนาน ทาให้ต้องมีการปรับตัวเองให้สอดคล้องกับ สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป โดยได้มี การพิจารณาแนวทางการพั ฒ นาระดับ ชาติที่เ กี่ย วข้ อง การพิจารณา สภาพแวดล้อ มการ เปลี่ย นแปลงที่ท้าทายกระทรวงมหาดไทย และการศึก ษาแนวโน้มบทบาทและภารกิจของ กระทรวงมหาดไทยในอนาคต ทั้งนี้ ได้มีการวิเคราะห์ความจาเป็นเชิงยุทธศาสตร์ด้านการจัด ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ทั้งในด้าน นโยบายและกฎหมาย/ระเบียบที่เกี่ยวข้อง และด้านผู้ มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholder) โดยได้มีการนาเทคนิคการ คาดการสถานการณ์ (Scenario Planning) มาใช้ รวมทั้งมีการวิเคราะห์จุดยืนการพัฒนาของกระทรวงมหาดไทย ในการบริหาร ราชการแผ่นดิน และการประเมินศัก ยภาพของภารกิจการจัดระเบีย บการบริหารราชการ แผ่ น ดิ น (SWOT Analysis) น าไปสู่ ก ารก าหนดทิ ศ ทางของยุ ท ธศาสตร์ ต ามภารกิ จ การจั ด ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ใน ระยะ 10 ปี โดยได้มีการกาหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ ประเด็น ยุทธศาสตร์การดาเนินงาน ดังนี้ วิสัยทัศน์ “การบริหารราชการแผ่นดินของมหาดไทยมีความ เป็นเลิศ มีสมรรถนะสูง บนพื้นฐานธรรมาภิบาล เป็น กลไกสาคัญในการขับเคลื่อนนโยบาย รัฐบาล กระทรวงมหาดไทยและส่วนราชการอื่นในระดับพื้นที่ให้เกิดผลเป็น รูปธรรมและยั่งยืน”

พันธกิจของการบริหารราชการแผ่นดิน

"มห

าวิท

เชื่อมโยง บูรณาการ และขับเคลื่อนนโยบายการพัฒนาประเทศ กระทรวง และ ของส่วนราชการที่ เกี่ยวข้องสู่แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาและแผนงานปฏิบัติการในทุกระดับ ทั่วประเทศ  ปฏิรูปโครงสร้างการบริหาร การกาหนดภารกิจ หน้าที่ การพัฒนากฎหมาย และระเบียบปฏิบัติที่ ก้าวนาการเปลี่ยนแปลงและมีขีดความสามารถรองรับการพัฒนาภารกิจ ของกระทรวงมหาดไทย ทั้งในการบริหาร ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น  ให้ บ ริ ก ารประชาชนอย่ า งมี คุ ณ ภาพ เป็ น สากล และเชื่ อ มโยงระบบการ บริการร่วมเพื่อการบริการ ประชาชน โดยนาเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการดาเนินงาน

160

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

 ปฏิรูประบบการบริหารจัดการภายในให้คล่องตัวและเป็นองค์กรทันสมัย มี นวัตกรรมการเปลี่ยนแปลง และเสริมสร้างธรรมาภิบาลในการดาเนินภารกิจอย่างเข้มแข็งและ ยั่งยืน  บริหารบุคลากร พัฒนาความสามารถ เสริมสร้างคุณภาพชีวิตของบุคลากร รองรับภารกิจและ ยุทธศาสตร์การพัฒนา  พัฒนาระบบงานเพื่อสนับสนุนและขับเคลื่อนการเติบโตและการเสริมสร้าง ขีดความสามารถทางการ แข่งขันของประเทศ รวมทั้งการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน ประเด็น ยุทธศาสตร์  ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 1 การเชื่อมโยง บูรณาการ และขับเคลื่อนนโยบาย ยุทธศาสตร์ประเทศ และ ของส่วนราชการที่เกี่ยวข้องสูก่ ารปฏิบัติในทุกระดับทั่วทั้งประเทศ  ประเด็ น ยุ ท ธศาสตร์ ที่ 2 การปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมาย ระเบี ย บ ระบบงาน ขั้นตอนการ ปฏิบัติงานให้คล่องตัว ทันสมัย เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการรองรับการ เติบโต การแข่งขันของประเทศ และการเข้าสู่ ประชาคมอาเซียน  ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 3 การสร้าง และพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศ และ การเชื่อมโยงเครือข่ายระบบ ข้อมูลสารสนเทศเพื่อการใช้ประโยชน์ร่วมกันในการบริหาร และ การบริการร่วม  ประเด็ น ยุ ท ธศาสตร์ ที่ 4 การพั ฒ นาองค์ ก รสู่ ค วามเป็ น เลิ ศ และการ เสริมสร้างธรรมาภิบาล  ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 5 การพัฒนาศักยภาพบุคลากรทุกระดับให้พร้อมรับ การเปลี่ยนแปลง และสร้าง วัฒนธรรม และค่านิยมร่วมที่เข้มแข็ง  ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 6 การเตรียมพร้อมภารกิจกระทรวงมหาดไทย และ องค์กรรองรับนโยบายการ พัฒนาประเทศ และการพัฒนาสู่ประชาคมอาเซียน

แนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ ปัจจัย ที่มีส่ว นส าคั ญ ต่อการก าหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ย วกั บ การบริ ห าร ราชการมีอย่างน้อย 8 ประการ (ยกตัวอย่างประกอบการอธิบายโดยใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ดังนั้นในการศึกษาจึงควรใช้รัฐธรรมนูญที่เป็นปัจจุบัน) 1. รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย (พ.ศ. 2540) รั ฐ ธรรมนู ญ เป็ น กฎหมายสูงสุดของประเทศและกฎหมายใดจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญไม่ได้ ประกอบกับ

161

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

รัฐธรรมนูญที่ใช้อยู่นี้ได้กาหนดแนวทางในการปกครองและบริหารประเทศไว้อย่างกว้างขวาง และละเอียดพอสมควร ส่วนหนึ่งเห็นได้จากการมีบทบัญญัติมากถึง 336 มาตรา ทาให้เป็น รั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ ยาวที่ สุ ด หรื อ มี บ ทบั ญ ญั ติ ม ากที่ สุ ด เท่ า ที่ เ คยมี ม าในประวั ติ ศ าสตร์ ข อง ไทย แนวโน้มการออกกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการจึงจาเป็นต้องสอดคล้องและเป็นไป ตามแนวทางรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยเฉพาะในหมวด 3 สิทธิเสรีภาพของปวง ชนชาวไทย หมวด 4 หน้าที่ของชนชาวไทย และหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เป็นต้น ตัวอย่างเช่น การใช้อานาจโดยองค์กรของรัฐทุก องค์กรต้องคานึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและเสรีภาพของประชาชน (หมวด 3 มาตรา 26) หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐมี หน้าที่ดาเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อานวยความสะดวก และ ให้บริการแก่ประชาชน (หมวด 4 มาตรา 70 วรรคหนึ่ง) รวมตลอดถึงการที่รัฐต้องส่งเสริมและ สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนอีกด้วย (หมวด 5 มาตรา 76) ดังนี้ “มาตรา 26 การใช้ อ านาจโดยองค์ ก รของรั ฐ ทุ ก องค์ ก ร ต้ อ งค านึ ง ถึ ง ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพตาม บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” “มาตรา 70 บุ ค คลผู้ เ ป็ น ข้ า ราชการ พนั ก งาน หรื อ ลู ก จ้ า งของหน่ ว ย ราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือของ ราชการส่วนท้องถิ่นและเจ้าหน้าที่อื่นของ รัฐ มีหน้าที่ดาเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อานวยความสะดวก และให้บริการแก่ประชาชน…..” “มาตรา 76 ให้รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีสว่ นร่วมของประชาชนใน การกาหนดนโยบาย การตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และ การเมือง รวมทั้งการตรวจสอบการใช้อานาจรัฐทุกระดับ” 2. นโยบายของรั ฐ บาล ไม่ เ พี ย งรั ฐ สภาซึ่ ง เป็ น ฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ เ ท่ า นั้ น ที่ มี อ านาจหน้ า ที่ ใ นการออกกฎหมาย รั ฐ บาลหรื อ คณะรั ฐ มนตรี ก็ มี อ านาจในการเสนอร่ า ง กฎหมาย และรัฐบาลยังคุมเสียงข้างมากของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งทาหน้าที่เป็นฝ่ายนิติ บัญญัติอีกด้วย นโยบายของรัฐบาลมีส่วนสาคัญต่อการพยากรณ์หรือก าหนดแนวโน้ม ของ กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้เห็นถึงความสาคัญ ของนโยบายของรัฐบาล โดยกาหนดให้รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดิน ต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาให้ชัดแจ้งว่าจะดาเนินการใดเพื่อบริหาร ราชการแผ่นดิน (มาตรา 88) ในการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น รั ฐ มนตรี ต้ อ งด าเนิ น การตามบทบั ญ ญั ติ แ ห่ ง รัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรใน ห น้ า ที่ ข อ ง ต น ร ว ม ทั้ ง ต้ อ ง รั บ ผิ ด ช อ บ ร่ ว ม กั น ต่ อ รั ฐ ส ภ า ใ น น โ ย บ า ย ทั่ ว ไ ป ข อ ง

162

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

คณะรัฐมนตรี” (มาตรา212) รัฐธรรมนูญยังได้กาหนดให้คณะรัฐมนตรีมีอานาจในการเสนอร่าง พระราชบัญญัติดว้ ย (มาตรา 169) ดังนี้ “มาตรา 88 บทบัญ ญั ติใ นหมวดนี้มีไ ว้เ พื่อเป็นแนวทางสาหรับ การตรา กฎหมายและการกาหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ในการแถลงนโยบายต่ อ รัฐ สภาตามมาตรา 211 คณะ รัฐ มนตรีที่จะเข้ า บริหารราชการแผ่นดินต้องชี้แจงต่อรัฐสภาให้ ชัดแจ้งว่าจะดาเนินการใดเพื่อบริหารราชการ แผ่นดินให้เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้ และต้องจัดท า รายงานแสดงผลการดาเนินการรวมทั้งปัญหาและอุปสรรค เสนอต่อรัฐสภาปีละหนึ่งครัง้ ” “มาตรา 212 ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดาเนินการตาม บทบั ญ ญั ติ แ ห่ ง รั ฐ ธรรมนู ญ กฎหมาย และนโยบายที่ ไ ด้ แ ถลงไว้ต ามมาตรา 211 และต้ อ ง รับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาใน นโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี” “มาตรา 169 ภายใต้ บั ง คั บ มาตรา 170 ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ห รื อ ร่ า ง พระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ จะเสนอได้ ก็ แ ต่ โ ดยสมาชิ ก สภาผู้ แ ทนราษฎรหรื อ คณะรัฐมนตรี…..” นโยบายของรัฐบาลอาจแบ่งเป็น นโยบายทั่วไปและนโยบายเร่งด่วน ซึ่งล้วน เป็นปัจจัยที่มสี ่วนสาคัญต่อการกาหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการทั้ งสิ้น นโยบายของ รัฐบาลนั้นอาจแบ่งได้หลายด้าน เช่น นโยบายด้านเศรษฐกิจ กฎหมาย การเมือง และการบริหาร นอกจากนี้แล้ว นโยบายของรัฐบาลแต่ละรัฐบาล แต่ละยุคสมัย รวมทั้งแต่ละ ปรัชญาและแนวคิด อาจแตกต่างกันได้ การที่รัฐบาลแต่ละรัฐบาลยึดถือแนวคิดและปรัชญาที่แตกต่างกั น ย่อมมี ส่วนสาคัญทาให้นโยบายของรัฐบาลในการออกกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการแตกต่าง ตามไปด้วย เพื่อให้ เข้าใจง่ายขึ้น ขอยกตัวอย่างสาระสาคัญของนโยบายของรัฐบาลในส่วนที่ เกี่ยวกับปรัชญาและแนวคิดสาคัญ 3 ประเภทซึ่งแตกต่างกัน ได้แก่ อนุรักษ์นยิ ม (conservative) เสรีนิยม (liberal) และประชานิยม (populist) โดยจากัดการนาเสนอเฉพาะนโยบายของรัฐบาล ด้านกฎหมาย รวมทั้งนโยบายของรัฐบาลด้านรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ 3. ภาวะผู้นาของนายกรัฐมนตรี ภาวะผู้นาของนายกรัฐมนตรีมีส่วนสาคัญ ต่อการกาหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ เพราะนายกรัฐมนตรีดารง ตาแหน่งเป็นหัวหน้ารัฐบาลหรือหัวหน้าฝ่ายบริหารระดับชาติ รัฐธรรมนูญได้ให้อานาจหน้าที่ นายกรัฐมนตรีไว้มากทั้งในด้านบริหารและด้านนิติบัญญัติ กล่าวคือ ด้านบริหารมีหน้าที่บริหาร

163

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ราชการแผ่นดิน (มาตรา 201) ส่วนอานาจด้านนิติบัญญัติ เช่น เสนอร่างพระราชบัญญัติ โดย ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ จ ะเสนอได้ ก็ แ ต่ โ ดยสมาชิ ก สภาผู้ แ ทนราษฎร หรื อ คณะรั ฐ มนตรี ซึ่ งมี นายกรั ฐ มนตรี เ ป็ น หั ว หน้ า ส าหรั บ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ เ กี่ ย วด้ ว ยการเงิ น สมาชิ ก สภา ผูแ้ ทนราษฎรจะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคารับรองของนายกรัฐมนตรี (มาตรา 169 วรรคหนึ่ง) ดังนี้ “มาตรา 201 พระมหากษั ต ริ ย์ ท รงแต่ ง ตั้ ง นายกรั ฐ มนตรี ค นหนึ่ ง และ รัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสามสิบห้าคนประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน” “มาตรา 169 ภายใต้ บั ง คั บ มาตรา 170 ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ห รื อ ร่ า ง พระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ จะเสนอได้ ก็ แ ต่ โ ดยสมาชิ ก สภาผู้ แ ทนราษฎรหรื อ คณะรัฐมนตรี แต่ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จะเสนอได้ก็ ต่อเมื่อมีคารับรองของนายกรัฐมนตรี…..” ดังนั้น หากนายกรัฐมนตรีมีภาวะผู้นาที่เข้มแข็ง ให้ความสนใจ และสนับสนุน การออกกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งหรือหลายฉบับแล้ว นายกรัฐมนตรีอาจขอความร่วมมือจาก สมาชิกสภา ผู้แทนราษฎร หรือใช้สื่อทางโทรทัศน์หรือวิทยุประชาสัมพันธ์ความสาคัญ และ ความจาเป็นของการออกกฎหมาย กฎหมายดังกล่าวนั้นย่อมผ่านกระบวนการบัญญัติกฎหมาย ได้ง่าย 4. สถานการณ์บ้านเมือง เป็นปัจจัยที่มีส่วนสาคัญต่อการกาหนดแนวโน้ม ของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ โดยเฉพาะสภาพทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ของประเทศ ทั้งนี้ตอ้ งเป็นไปเพื่อรักษาผลประโยชน์สว่ นรวม หรือเพื่อจัดให้มกี ารสาธารณูปโภค 5. ภาวะวิกฤตหรือความจาเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ของประเทศ เป็นปัจจัยที่มสี ่วนผลักดันในการกาหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการอย่าง มาก โดยเฉพาะกฎหมายที่ออกเพื่อ (1) ประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ (2) รักษา ความปลอดภัยของประเทศหรือความปลอดภัยสาธารณะ (3) รักษาความสงบเรียบร้อยหรือ ศีลธรรมอันดีของประชาชน (4) รักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือ (5) ป้อง ปั ด ภั ย พิ บั ติ ส าธารณะ ปั จ จั ย ดั ง กล่ า วนี้ ส อดคล้ อ งกั บ รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย (มาตรา 218) ดังนี้ “มาตรา 218 ในกรณีเ พื่อประโยชน์ใ นอันที่จ ะรัก ษาความปลอดภัย ของ ประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัย พิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกาหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ ได้การตราพระราชกาหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทาได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณี

164

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ฉุกเฉินที่มีความจาเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้ คณะรัฐมนตรีเสนอ พระราชกาหนดนัน้ ต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า…..” 6. การใช้สิทธิเสนอร่างกฎหมาย นอกเหนือจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรีที่มีสิทธิเสนอร่างพระราชบัญญัติแล้ว รัฐธรรมนูญ (มาตรา 169-170) ยัง บัญญัติให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธาน รัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติได้อกี ด้วย ดังนี้ “มาตรา 169 ภายใต้ บั ง คั บ มาตรา 170 ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ห รื อ ร่ า ง พระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ จะเสนอได้ ก็ แ ต่ โ ดยสมาชิ ก สภาผู้ แ ทนราษฎรหรื อ คณะรัฐมนตรี แต่ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จะเสนอได้ก็ ต่อเมื่อมีคารับรองของนายกรัฐมนตรี…..” “มาตรา 170 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคน มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอ ต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายตามที่กาหนดในหมวด 3 และหมวด 5 แห่ง รัฐธรรมนูญนี้คาร้องขอตามวรรคหนึ่งต้องจัดทาร่างพระราชบัญญัติเสนอมาด้วย หลักเกณฑ์ และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ” ในระดั บ ท้ อ งถิ่ น ประชาชนยั ง มี สิ ท ธิ เ ข้ า ชื่ อ เสนอข้ อ บั ญ ญั ติ ท้ อ งถิ่ น ได้ ต าม พระราชบัญญัติวา่ ด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ด้วย 7. อิ ท ธิ พ ลของกระแสโลก การติ ด ต่ อ กั บ ต่ า งประเทศไม่ ว่ า จะเป็ น ด้ า น เศรษฐกิจ เช่น การติดต่อค้าขายและการรับเทคโนโลยีที่ทันสมัยจากต่างประเทศ ด้านสังคม เช่น การไปศึกษาต่อต่างประเทศและการรับ วัฒนธรรมการแต่งกาย ส่วนด้านการเมือง เช่น การรับระบบการเมืองการปกครองและการบริหาร เหล่านี้ ทาให้อิทธิ พลของกระแสโลกเข้าสู่ ประเทศไทยอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก ดังนั้น อิทธิพลของกระแสโลกจึงเป็นปัจจัยที่มีส่วนสาคัญ ต่อการกาหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหาร ราชการไทย อิทธิพลของกระแสโลกที่ สาคัญ เช่น ประชาธิปไตย (democracy) การกระจายอานาจ (decentralization) ประชาธิปไตย แบบตั ว แทน (representative democracy) การเลื อ กตั้ ง โดยตรง (direct election) สิ ท ธิ แ ละ เสรีภาพ (rights and liberties) ความเสมอภาค (equality) สิทธิมนุษยชน (human rights) ศักดิ์ศรี ค ว า ม เ ป็ น ม นุ ษ ย์ ( human dignity) ธ ร ร ม า ภิ บ า ล (good governance) เ ท ค โ น โ ล ยี ที่ ทั น ส มั ย (modern technology) เ ท ค โ น โ ล ยี ส า ร ส น เ ท ศ (information technology) ข้ อ มู ล ข่าวสาร (information) โลกาภิวัฒน์ (globalization) หรือ โลกไร้พรมแดน การตรวจสอบการใช้ อานาจรัฐ (inspection of the exercise of state power) การตรวจสอบและถ่วงดุล (check and balance)และความโปร่งใสที่จะถูกตรวจสอบได้ (transparency) เป็นต้น

165

่านั้น "

8. การแข่งขันกับประเทศเพื่อนบ้าน ประเทศในภูมิภาค และโลก ประเทศ ทั้งหลายที่มีนโยบายเปิดประเทศ ทาให้จาเป็นต้องแข่งขันกับประเทศเพื่อนบ้าน ประเทศใน ภูมภิ าคเดียวกัน และประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก การแข่งขันมีได้หลายลักษณะเป็นต้นว่า การแข่งขัน ด้านธุรกิจ อุตสาหกรรม เทคโนโลยีที่ทันสมัย การศึกษา สาธารณสุข กีฬา ความเป็นประชาธิป ไตย และการบริหารจัดการ กฎหมายที่จะออกมาในอนาคตจาเป็นต้องคานึงถึงการแข่งขัน ดังกล่าวนีด้ ้วย

ศึกษ าเท

สรุป

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

การบริหารราชการแผ่นดินตามเจตนารมณ์แห่งรัฐ ธรรมนูญ รั ฐ ธรรมนูญ ของ ประเทศไทยหลายฉบับได้วางแนวทางให้รัฐต้องดาเนินการตามแนวนโยบายด้านบริหารราชการ แผ่นดิน ดังต่อไปนี้ 1. การบริหารราชการแผ่นดินต้อ งเป็นไปเพื่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และ ความมั่นคงของประเทศ อย่างยั่งยืน โดยต้องส่งเสริมการดาเนินงานตามปรัชญาเศรษฐกิจ พอเพียง และคานึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติในภาพรวมเป็นสาคัญ 2. จัดระบบการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมภิ าค และส่วนท้องถิ่น ให้มีขอบเขต อานาจหน้าที่ และความรับผิดชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก่การพัฒนาประเทศ และสนับสนุนให้จังหวัดมี แผนและงบประมาณ เพื่อพัฒนาจังหวัด เพื่อประโยชน์ของประชาชนในพืน้ ที่ 3. กระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจใน กิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีส่วนร่วมในการดาเนินการ ตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและ สาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่ว ประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น 4. พั ฒ นาระบบงานภาครั ฐ โดยมุ่ ง เน้ น การพั ฒ นาคุ ณ ภาพ คุ ณ ธรรมและ จริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ควบคู่ไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทางาน เพื่อให้การ บริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้ หลักการ บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ 5. การจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่น เพื่อให้การจัดทาและการ ให้บริการสาธารณะเป็นไปอย่างรวดเร็ว มี[[ประสิทธิภาพ[[ โปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยคานึงถึง การมีส่วนร่วมของประชาชน

166

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

6. ดาเนินการให้หน่วยงานทางกฎหมาย ที่มีหน้าที่ให้ความเห็นเกี่ยวกับการ ดาเนินงานของรัฐตามกฎหมายและตรวจสอบการตรากฎหมายของรัฐ ดาเนินการอย่างเป็น อิสระ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดิน เป็นไปตามหลักนิตธิ รรม 7. จัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง รวมทั้งจัดให้มีสภาพัฒนาการเมืองที่มีความ เป็นอิสระ เพื่อติดตามสอดส่องให้มีการปฏิบัติตามแผนและมาตรฐานดังกล่าวอย่างเคร่งครัด การวางแนวทางดั งกล่า วไว้ นี้ มีเ จตนารมณ์เ พื่อก าหนดให้ก ารบริห ารราชการ แผ่นดินเป็นไปตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนบนพื้นฐานปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และคานึงถึง ผลประโยชน์ของชาติเป็นสาคัญ โดยที่รัฐต้องกาหนดขอบเขตและความสัมพันธ์ระหว่างอานาจ หน้าที่ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้ชัดเจน สนับสนุนให้จังหวัดจัดทา แผนพัฒนาโดยภาคประชาชนมีส่วนร่วม สนับสนุนงบประมาณให้จังหวัด มีศักยภาพในการ พัฒนาอย่างยั่งยืน สอดคล้องกับความต้องการและความจาเป็นของประชาชน ให้ความสาคัญ แก่การกระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเท่าเทียมกันในการเข้าถึงการพัฒนา ทุกด้านตามแนว นโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ไม่จากัดเฉพาะเรื่องที่เป็นอานาจหน้าที่ขององค์กร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น เท่ า นั้ น ในด้ า นบุ ค ลากรต้ อ งมุ่ ง เน้ น การพั ฒ นาบุ ค ลากรภาครั ฐ ทั้ ง ส่ ว นกลาง ส่ ว นภู มิ ภ าค ส่ ว นท้ อ งถิ่ น และรั ฐ วิ ส าหกิ จ ให้ มี ค วามสามารถคู่ คุ ณ ธร รมและ จริยธรรม จัดระบบงานเพื่อบริการสาธารณะให้เป็นไปอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ พัฒนาวิธีปฏิบัติราชการโดยยึดหลักการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือ หลักธรรมาภิบาลในการบริหาราชการแผ่นดิน

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 7

"มห

าวิท

1. จงอธิบายความสาคัญของการบริหารราชการแผ่นดินมาพอสังเขป 2. การบริหารราชการแผ่นดินก่อนและหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองมีความ เหมือนหรือแตกต่างกันอย่างไร 3. ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้ วางแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดินไว้อย่างไรแลเพื่ออะไร จงอธิบาย 4. ปัจจัยที่สาคัญต่อการกาหนดแนวโน้มของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ แผ่นดินต้องมีอย่างน้อยกี่ปัจจัย อะไรบ้าง จงอธิบาย 5. ปัจจุบันประเทศไทยมีการจุดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินอย่างไร จงอธิบาย

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช 2550. ส านั ก กรรมาธิ ก าร 3. ส านั ก งาน เลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร. กรุงเทพฯ : 2550 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534. ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 108 ตอน ที่ 156 ฉบับพิเศษ หน้า 1. 4 กันยายน 2534. พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475. ราชกิจจา นุเบกษา. เล่ม 49. หน้า 116. 10 ธันวาคม 2475 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475, ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 49. หน้า 529-551. 27 มิถุนายน 2475 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550, ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 124. ตอนที่ 47 ก. 24 สิงหาคม 2550. รายงานการประชุ ม สภาผู้ แ ทนราษฎร ชุ ด ที่ 1 สมั ย ประชุ ม สามั ญ สมั ย ที่ 1/2475 วั น ที่ 25 พฤศจิกายน 2475.สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร, กรุงเทพฯ วิรัช วิรัชนิภาวรรณ . (2548). การบริหารจัดการและการบริหาร การพัฒนาขององค์กรตาม รัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐ. กรุงเทพฯ : นิตธิ รรม. วิรัช ถิรพันธุ์เมธี : จดหมายข่าวราชบัณฑิตยสถาน ปีที่ 4 : ฉบับที่ 42, พฤศจิกายน 2537. ออนไลน์ http://www.royin.go.th/th/knowledge/detail.php?ID=636 การบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น . สารานุ ก รมไทยส าหรั บ เยาวชนในพระบรมราชู ป ถั ม ภ์ . ออนไลน์ http://www.kanchanapisek.or.th/kp6/BOOK27/chapter2/

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 8 การจาแนกองค์การภาครัฐ

่านั้น "

อานุภาพ รักษ์สุวรรณ

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

นับ ตั้ งแต่ มี ก ารปฏิ รูป ระบบราชการในปี 2545 เป็ นต้ น มา การบริห ารราชการ แผ่ น ดิ น ของได้ ไดมี ก ารด าเนิ น การผ่ า นหน่ ว ยงานของรั ฐ ที่ มี รู ป แบ บ หลากห ลาย นอกเหนือไปจากหน่วยงานของรัฐที่เรียกว่าส่วนราชการ ทั้งนี้ เพื่อให้การขับเคลื่อนการบริหาร ราชการแผ่นดินและการดาเนินกิจกรรมต่างๆ ของรัฐเป็นไปด้วยความเหมาะสมและสอดคล้อง กับบริบทการเปลี่ยนแปลงของสภาพเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ความต้องการและบทบาทของ ภาคประชาชนที่มีต่อการบริหารราชการแผ่นดิน การขับเคลื่อนการบริหารราชการแผ่นดินและ การดาเนินการของรัฐโดยอาศัยกลไลของหน่วยงานของรัฐที่เรียกว่า “ส่วนราชการ” ในบาง เรื่องในบางกรณีก็ขาดความเหมาะสมกับการดาเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น เนื้อหาใน บทนี้มีสาระสาคัญเกี่ยวกับที่มาของการจาแนกประเภทขององค์การภาครัฐ หลักการจาแนก ประเภทหน่วยงานของรัฐในกากับของฝ่ายบริหาร และประเภทหน่วยงานของรัฐในกากับของ ฝ่ายบริหาร

ที่มาของการจาแนกประเภทขององค์การภาครัฐ

"มห

าวิท

การจาแนกประเภทหน่วยงานภาครัฐในกากับของฝ่ายบริหาร สานักงาน ก.พ.ร. ได้ท าการจาแนกหน่วยงานของรัฐ ออกเป็นประเภทต่างๆ เพื่อสร้างรูป แบบองค์ก ารในภาค ราชการให้เหมาะสมกับการดาเนินบทบาทของภาครัฐที่มีความแตกต่างกันตามภารกิจแต่ละ ประเภทได้ และสามารถกาหนดกระบวนการบริหารงานภายในให้สอดคล้องกับประเภทภารกิจ เพื่อให้เกิ ด การท างานอย่างมีป ระสิท ธิภ าพและมีความคล่ องตัวในการบริหารงานมากกว่า รูปแบบองค์การที่เป็นหน่วยราชการ ทั้ งนี้ ในการจ าแนกประเภทหน่ ว ยงานภาครั ฐ ดั งกล่ า ว ส านั ก งาน ก.พ.ร. ให้ ความส าคั ญ กั บ การจ าแนกประเภทหน่ ว ยงานภาครัฐ โดยพิ จ ารณาจากการจั ด ท าบริ ก าร สาธารณะ (Public service) ในฐานะที่ เป็นภารกิจพื้นฐานที่รัฐมีหน้าที่ และความรับผิดชอบใน

170

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

การดาเนินการ เพราะภารกิจพื้นฐานของรัฐเป็นเหตุผลสาคัญในการเกิดของรัฐ และเป็นเหตุผล ที่จะต้องมีรัฐบาลมากากับดูแลรับผิดชอบจัดทาภารกิจเหล่านี้ เพื่อตอบสนองความต้องการ ของประชาชน ทั้งนี้ สานักงาน ก.พ.ร. ได้ให้คาจากัดความของคาว่า “บริการสาธารณะ” ว่า หมายถึง กิจการที่อยู่ในความอานวยการหรือในความควบคุมของฝ่ายปกครอง ที่จัดทาเพื่อ สนองความต้องการของประชาชน และในการจาแนกประเภทบริก ารสาธารณะ สานัก งาน กพ.ร. ได้ทาการแบ่งประเภทของการบริการสาธารณะออกเป็น 3 ประเภทคือ 1. บริการสาธารณะทางปกครอง (Administrative Public Service) เป็นกิจการที่ เอกชนทาไม่ได้เพราะกระทบต่อความสงบเรียบร้อย ส่วนใหญ่เป็นกิจกรรมประเภทการรักษา ความสงบและเป็นการใช้อานาจทางปกครองด้วยการออกระเบียบกฎเกณฑ์ เช่น การอนุญาต ตั้งโรงงาน การจัดระเบียบจราจร เป็นต้น ทั้งนี้ รูปแบบของการจัดโครงสร้างของหน่วยงานที่ รับผิดชอบบริการประเภทนี้ จึงมีฐานะเป็นส่วนราชการ ซึ่งรวมถึงราชการส่วนกลาง ราชการ ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น และเรื่องใดที่เป็นคดีความระหว่างส่วนราชการกับเอกชนต้องขึ้น ศาลปกครองเนื่องจากส่วนราชการใช้อานาจรัฐฝ่ายเดียวเป็นหลัก 2. บริ ก ารสาธารณะทางพาณิ ช ยกรรมและอุ ต สาหกรรม (Industrial and Commercial Public Service) เป็นกิจกรรมที่รัฐดาเนินการ ซึ่งมีลักษณะใกล้เคียงกับเอกชน การ จัดโครงสร้างองค์กรจึงมีลักษณะผสมผสานเรียกว่ารัฐวิสาหกิจ (Public Enterprise) เนื่องจาก กิจกรรมมีลักษณะเป็นการผลิตหรือจาหน่ายสินค้าหรือบริการเพื่อแสวงหารายได้ แต่รัฐเป็น เจ้าของหรือเป็นผู้ถือหุน้ เกิน 50% หรือทั้งหมด 3. บริ ก ารสาธารณะทางสั ง คมและวั ฒ นธรรม (Social and Cultural Public Service) เป็นกิ จกรรมที่รัฐด าเนินการมากขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เช่น กิจกรรมให้ การศึกษาการวิจัย เป็นต้น กิจกรรมดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นการผลิตและจาหน่ายสินค้าหรือ บริการ แต่เป็นการผลิตส่งที่เป็นวัฒนธรรมและสังคมและให้บริการแก่สังคม ไม่มีลักษณะเป็น การหารายได้เหมือ นรัฐ วิส าหกิ จ ส าหรับ ในประเทศไทยจะมีห น่วยงานรองรับ คือ องค์ก าร มหาชน

171

หลักการจาแนกประเภทหน่วยงานของรัฐในกากับของฝ่ายบริหาร ในการจาแนกประเภทหน่วยงานของรัฐในกากับของฝ่ายบริหารมีหลักการสาคัญ ดังนี้

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1. ความสัมพันธ์กับรัฐ มีหลักเกณฑ์ในการพิจารณา ดังนี้ 1.1 การจั ด ตั้ ง : พิ จ ารณาถึ งที่ ม าของการจั ด ตั้ งเช่น กฎหมายที่ ใช้ ในการ จัดตั้งหากจัดตั้งโดยกฎหมายมหาชนเช่นพระราชบัญญัติพระราชกฤษฎีกาพระราชกาหนดถือ ว่ามีความสาคัญกับรัฐสูงแต่หากจัดตั้งโดยการจดทะเบียนบริษัทจากัดหรือบริษัทมหาชนถือว่า มีความสาคัญกับรัฐน้อย 1.2 รูปแบบ: พิจารณาถึงประเภทของหน่วยงานที่ระบุไว้ในกฎหมายจัดตั้ง เช่นกาหนดว่าเป็นรัฐวิสาหกิจกาหนดว่าเป็นนิติบุคคลที่มิใช่ส่วนราชการแต่หากกาหนดว่าเป็น นิตบิ ุคคลเท่านั้นจะถือว่าไม่มคี วามสัมพันธ์กับรัฐ 1.3 การแต่งตั้งบุคลากรระดับสูง : พิจารณาว่ารัฐมีอานาจหรือบทบาทใน การแต่งตั้งคณะกรรมการและผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานนั้นๆ อย่างไรหรือไม่มีอานาจแต่ อย่างใดเช่นคณะกรรมการบริหารแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีผู้บริหารสูงสุดต้องผ่านการสรรหา ตามระเบียบกฎหมายใด 1.4 การกากับดูแลของรัฐ : พิจารณาว่ารัฐมีบทบาทในการกากับดูแลการ ดาเนินกิจการของหน่วยงานนั้นหรือไม่อย่างไรเช่นอานาจในการกากับดูแลตามกฎหมายการ อนุมัตโิ ครงการเป็นต้น 2. กิ จกรรม : พิ จารณาถึ งกิ จกรรมของหน่วยงานนั้น เป็น บริก ารสาธารณะ หรือไม่และเป็นบริการสาธารณะประเภทใด 3. งบประมาณ/รายได้ของหน่วยงานการค้าประกันหนี้ : พิจารณาถึงแหล่งที่มา ของงบประมาณหรือรายได้หลักของหน่วยงานว่ามาจากแหล่งใดเป็นเงินงบประมาณของรัฐเป็น ต้นรวมทั้งพิจารณาว่ารัฐค้าประกันหนี้ของหน่วยงานนั้นหรือไม่โดยยึดพระราชบัญ ญั ติก าร บริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548เป็นหลักในการพิจารณา 4. สถานะของบุคลากร : พิจารณาว่าบุคลากรของหน่วยงานมีสถานะอย่างไร เป็นข้าราชการพนักงานรัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมายใดหรือไม่ 5. วิธีการและระบบกฎหมายที่ใช้ในการทากิจกรรม : พิจารณาถึงการดาเนิน กิจกรรมหลักของหน่วยงานว่าหน่วยงานต้องใช้อานาจรัฐบังคับฝ่ายเดียวเป็นหลักในการทางาน เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการจัดตัง้ หน่วยงานหรือใช้รูปแบบของสัญญาระหว่างหน่วยงาน

172

6. ความเป็นเจ้าของและอานาจในการบริหารจัดการ : พิจารณาจากที่มาของ การจัดตั้งเงินทุนประเดิมสัดส่วนของรัฐในการถือหุ้นอานาจตัดสินใจในการบริหารจัดการและ การมีส่วนร่วมในการครอบงากิจการ

่านั้น "

ประเภทหน่วยงานของรัฐในกากับของฝ่ายบริหาร

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

จากหลั ก เกณฑ์ดั งกล่าวการจาแนกประเภทหน่วยงานของรัฐในก ากับ ของฝ่าย บริ ห าร แบ่ ง ออกได้ เ ป็ น 4 ประเภทคื อ ส่ ว นราชการ รั ฐ วิ ส าหกิ จ องค์ ก ารมหาชน แ ละ หน่วยงานของรัฐรูปแบบใหม่ โดยมีสาระสาคัญสรุปได้ดังนี้ 1. ส่วนราชการ หมายถึง เป็นหน่วยงานที่มคี ุณสมบัติดังนี้ 1. เป็ น หน่ ว ยงานที่ รั บ ผิ ด ชอบการให้ บ ริ ก ารสาธารณ ะท างป กครอง (Administrative Public Sevice) ซึ่งเป็นภารกิจหลักของรัฐเช่นการรักษาความสงบเรียบร้อยการ ป้องกันประเทศ 2. ให้บริการทั่วไปและไม่มงุ่ กาไร 3. ความสัมพันธ์กับรัฐ - รัฐจัดตั้ง - รัฐปกครองบังคับบัญชา - ใช้งบประมาณแผ่นดิน - ใช้อานาจฝ่ายเดียวของรัฐเป็นหลักในการดาเนินกิจกรรม - บุคลากรมีสถานะเป็นข้าราชการ - รัฐต้องรับผิดชอบแต่เพียงผู้เดียวในการกระทาของหน่วยงาน ในการขอจั ด ตั้ ง ส่ ว นราชการ ส านั ก งาน ก.พ.ร. ได้ ก าหนดแนวทางการ ดาเนินการดังนี้ 1. ในการร่างกฎหมายเพื่อใช้บังคับในเรื่องใดก็ตาม ไม่ควรมีข้อกาหนดใน รายละเอียดให้มีการจัดตัง้ ส่วนราชการขึ้นใหม่ 2. หากจะมีการจัดตัง้ ส่วนราชการขึน้ ใหม่ให้ดาเนินการดังนี้ 2.1 กรณี ขอจั ด ตั้ งส่ วนราชการระดั บ กรม ให้ ก ระทรวงดาเนิ นการขอ จัดตั้งส่วนราชการตามพระราชบัญ ญั ติป รับ ปรุงกระทรวง ทบวง กรม หรือพระราชบัญ ญั ติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน 2.2 กรณีขอจัดตั้งส่วนราชการระดับต่ากว่ากรม จะต้องดาเนินการตาม มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2549

173

2.3 เพื่อประโยชน์ในการกลั่นกรองความเหมาะสมของการจัดตั้งส่วน ราชการ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

2. รัฐวิสาหกิจ หมายถึง เป็นหน่วยงานที่มคี ุณสมบัติดังนี้ 1. เป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยก รรม (Industrial and Commercial Public service) ซึ่งผลิตและจาหน่ายสินค้าหรือบริการที่เป็น การให้บริการสาธารณะ และงานสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ เพื่อให้งานบริการนั้นได้มาตรฐาน ทั้งในเรื่องคุณภาพ ปริมาณ ค่าใช้จ่าย และอื่นๆ 2. มี วั ต ถุ ป ระสงค์ เ พื่ อ แสวงหารายได้ ต้ อ งสามารถเลี้ ย งตั ว เองจากการ ดาเนินงานเชิงพาณิชย์ ต้องไม่มวี ัตถุประสงค์มงุ่ กาไรสูงสุด (Maximization of profit) 3. เป็นนิติบุคคล 4. ความสัมพันธ์กับรัฐ 4.1 รัฐจัดตั้ง 4.2 ทุนเกินครึ่งเป็นของรัฐ 4.3 รั ฐ มี อ านาจก ากั บ ดู แ ลตามที่ ก ฎหมายก าหนด เช่ น การอนุ มั ติ งบประมาณ 4.4 การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรัฐและรายได้ตอ้ งส่งคืนรัฐ 4.5 บุคลากรมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ 4.6 วิ ธี ด าเนิ น การไม่ ใ ช้ อ านาจฝ่ า ยเดี ย วเป็ น หลั ก แต่ ใ ช้ สั ญ ญา ไม่ ใ ช้ กฎระเบียบของทางราชการในการบริหารการเงิน การบริหารงานและการบริหารบุคคล ยกเว้น รัฐวิสาหกิจที่ต้องใช้อานาจของรัฐ การจัดประเภทของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายจัดตัง้ 1. จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทบ 2. จัดตั้งโดยพระราชกาหนด เช่น บริษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย 3. จัดตัง้ โดยพระกฤษฎีกา 4. จัดตัง้ โดยระเบียบหรือข้อบังคับ เช่น โรงงานยาสูบ 5. จัดตัง้ โดยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ 3. องค์การมหาชน หมายถึง เป็นหน่วยงานที่มคี ุณสมบัติดังนี้ 1. เป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบทางสังคมและวัฒนธรรม (Social Cultural Public Services) เช่น การศึกษา การวิจัย การฝึกอบรม การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมธรรมชาติ การสังคม สงเคราะห์ นันทนาการ หรือการดาเนินการอันเป็นประโยชน์อื่นใด ซึ่งไม่เหมาะที่จะใช้วธิ ีการขอ

174

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

องราชการในการบริหาร อนึ่งการบริการสาธารณะขององค์กรการมหาชนต้องไม่เป็นกิจการที่ มี ลั ก ษณะเป็ น การแข่ ง ขั น กั บ ภาคเอกชน ซึ่ ง ตามลั ก ษณะต้ อ งห้ า มตามรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจักรไทย 2. ไม่มวี ัตถุประสงค์ในการแสวงหาผลกาไร 3. เป็นนิตบุคคล 4. ความสัมพันธ์กับรัฐ (1) รัฐจัดตั้ง (2) ได้รับเเงินอุดหนุนจากรัฐ หรือสามารถเลีย้ งต้นเองได้ (3) รัฐมีอานาจกากับดูแลตามที่กฎหมายกาหนด (4) การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรัฐ (5) บุคคลาการมีสถานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ (6) วิธี ก ารด าเนิ นการไม่ใช้อ านาจฝ่ายเดี ย วเป็ นหลัก แต่ ใช้สัญ ญา ไม่ใช้ กฎระเบียบของทางราชการ การจัดประเภทขององค์กการมหาชน ตามกฎหมายจัดตั้ง 1) องค์ ก ารมหาชนที่ จั ด ตั้ ง โดยพระราชกฤษฎี ก าซึ่ ง ออกตามความใน พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 2) องค์การมหาชนที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติเฉพาะ (หน่วยงานในกากับ) การก ากั บ ดู แลองค์ ก ารมหาชน โดยหลั ก การรัฐ มนตรีผู้รัก ษาการตามกฎหมายจัด ตั้ งจะมี ความสั มพั นธ์ กั บ องค์ก ารมหาชน ซึ่งมีความแตกต่างจากส่วนราชการ กล่าวคือจะก าหนด บทบาทของรัฐมนตรีที่มีต่อองค์การมหาชนในลักษณะของการกากับดูแล มิใช่การบังคับบัญชา ส่ว นราชการอย่างที่ ก าหนดไว้พ ระราชบั ญ ญั ติ ระเบีย บบริห ารราชการแผ่ นดิ น บทบั ญ ญั ติ เกี่ยวกับบทบาทของคณะรัฐมนตรีที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัติเฉพาะนั้น คณะรัฐมนตรีจะทา หน้าที่ในการกากับดูแลตามที่กฎหมายกาหนด ส่วนบทบาทของรัฐมนตรีโดยส่วนใหญ่จะทา หน้าที่เป็นประธานคณะกรรมการหรือเป็นกรรมการ ซึ่งคณะกรรมการจะมีบ ทบาทในการ ก าหนดนโยบายและควบคุ มดู แลกิ จ การโดยทั่วไปของหน่วยงาน สาหรับ ความสั มพั นธ์กั บ กระทรวงนั้น องค์การมหาชนทั้งสองประเภทจะมีความสัมพันธ์กับกระทรวงในสองเรื่องหลักๆ คือ 1) การมีผแู้ ทนของกระทรวงเป็นกรรมการโดยตาแหน่งในคณะกรรมการ 2) การจัดทาแผนปฏิบัติราชการตามแผนบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งต้อง สอดคล้องกับแผนปฏิบัติราชการของกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับองค์การมหาชน องค์การมหาชน

175

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

จึงมิได้เป็นหน่วยงานที่สังกัดกระทรวงหรือสังกัดสานักนายกรัฐมนตรี แต่เป็นหน่วยงานที่อยู่ใน การก ากั บ ดู แลของรัฐ มนตรีที่รัก ษาการตามกฎหมาย ปลัด กระทรวงหรือ ข้าราชการอื่ นไม่ สามารถจะใช้อานาจบังคับบัญชาต่อองค์การมหาชน การขอจัดตัง้ องค์การมหาชน ทั้งนี้ สามารถสรุปลักษณะขององค์การเหล่านั้นได้ดังนี้ 1) หน่วยธุ รการขององค์ก ารของรัฐ ที่เป็นอิสระ (Independent Administrative Organization) มีลักษณะสาคัญคือ จัดตั้งขึ้นเพื่อทาหน้าที่ในการควบคุม กากับดูแลกิจการของ รัฐ หรือดาเนินกิจการบริการสาธารณะตามนโยบายที่ต้องการความเป็นกลาง ปราศจากการ แทรกแซงจากอานาจทางการเมือง ซึ่งจะมีคณะกรรมการเป็นองค์กรที่มีอานาจและมีหน่วย ธุรการเพื่อทาหน้าที่อานวยการ ไม่มีวัตถุประสงค์ในการแสวงหาผลกาไร เป็นนิติบุคคล ในด้าน ความสัมพันธ์กับรัฐ รัฐจัดตั้ง ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ รัฐมีอานาจกากับดูแลตามที่กฎหมาย กาหนด บุคลากรมีสถานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องการอานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของ รัฐในการบังคับฝ่ายเดียวต่อประชาชนหรือกากับตรวจสอบ การบริหารงานไม่ใช้กฎระเบียบทาง ราชการ รายงายผลต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐ สภา การจัดประเภทของหน่วยงานธุรการของ องค์การของรัฐที่เป็นอิสระตามลักษณะภารกิจ 2) หน่วยธุรการขององค์การของรัฐที่ทาหน้าที่กากับ ดูแล เพื่อให้กลไกตลาด สามารถทางานได้อย่างแท้จริง โดยไม่บิดเบียน เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ในต่างประเทศจะใช้ ในการก ากั บ ตลาดเงิ น และตลาดทุ น ส าหรั บ ในประเทศไทยเป็ น หน่ ว ยงานจั ด ตั้ ง ขึ้ น โดย พระราชบัญญัติเฉพาะ 3) หน่วยธุ รการขององค์ก ารของรัฐที่ ท าหน้าที่ให้บ ริก าร เพื่ อให้ก ารให้ก าร ให้บ ริก ารสาธารณะของรัฐ ในกิ จการใดกิจการหนึ่ง ที่ ต้องการความมีค วามอิสระจากฝ่าย บริหารและปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง โดยเฉพาะสื่อมวลชน 4) กองทุนที่เป็นนิติบุคคล คือ หน่วยงานที่เป็นกลไกทางเศรษฐกิจ โดยกองทุน ที่เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นโดยตราเป็นพระราชบัญญัติ เนื่องจากต้องการอานาจรัฐในการบังคับ ฝ่ายเดียวต่อภาคเอกชนหรือประชาชน ในการสมทบเงินเข้ากองทุน วั ตถุประสงค์ของการจัดตั้ง กองทุนก็เพื่อเป็นกลไกทางเศรษฐกิจของรัฐ หรือเพื่อการแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจเฉพาะด้าน การดาเนินงานของกองทุนจะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล และเงินสมทบจากกลุ่มเป้าหมาย นั้นๆ 4. หน่วยบริการรูปแบบพิเศษ หมายถึง เป็นหน่วยงานที่มคี ุณสมบัติดังนี้ 1) เป็นหน่วยงานให้บริการภายในของระบบราชการ โดยมีลักษณะกึ่งอิสระ แต่ ไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลและอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของหัวหน้าส่วนราชการระดับกรม มี

176

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เป้าหมายให้บริการหน่วยงานเจ้าสังกัดเป็นหลัก และหากมีกาลังการผลิตส่วนเกินจะให้บริการ หน่วยงานอื่นและประชาชนได้ 2) การดาเนินงานใช้รูป แบบวิธีการบริหารจัดการสมัยใหม่ สามารถจะเรีย ก เก็บค่าบริการจากหน่วยงานเจ้าสังกัดหรือลูกค้าผูร้ ับบริการอื่นๆได้ 3) ไม่มวี ัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาผลกาไร และไม่นาส่งรายได้เข้ารัฐโดยตรง 4) ความสั ม พั น ธ์ กั บ ส่ ว นราชการเจ้ า สั งกั ด จั ด ตั้ ง ขึ้ น จากการแปลงสภาพ หน่วยงานบางหน่วยของส่วนราชการ เจ้าสังกัดตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการ บริหารงานของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ ยังคงเป็นส่วนหนึ่งของส่วนราชการเจ้าสังกัด และไม่ มีฐานะเป็นนิติบุคคลแยกจากส่วนราชการเจ้าสังกัด ส่วนราชการเจ้าสังกัดจะตั้งงบประมาณ อุดหนุนหน่วยบริการรูปแบบพิเศษในลักษณะค่าตอบแทนหรือค่าบริการในการใช้บริการของ หน่ ว ยบริก ารรูป แบบพิ เศษ หรือ ค่ าใช้จ่ ายในการลงทุ น เริ่ม แรก แต่ จะตั้ งงบประมาณ เพื่ อ อุดหนุนหน่วยบริการรูปแบบพิเศษไม่ได้ ส่วนราชการเจ้าสังกัดมีอานาจบริหารจัดการ การ ด าเนิน งานใดๆ ของหน่ ว ยบริก ารรูป แบบพิ เศษต้ อ งได้ รับ การมอบอ านาจจากหั วหน้ าส่ว น ราชการหน่วยงานเจ้าสั งกั ด บุคลากรมีสถานะเป็นพนัก งานของหน่วยบริการรูป แบบพิเศษ ได้รับ การยกเว้นหรือผ่อนคลายกฎระเบียบ เพื่อให้เกิดอิสระ ความคล่องตัวทางการบริหาร จัดการ การจ าแนกประเภทของหน่ ว ยบริ ก ารรู ป แบบพิ เศษตามลั ก ษณะภารกิ จ ของ หน่วยงาน 1) หน่วยบริการรูปแบบพิเศษที่มีลักษณะภารกิจให้บริการด้านพาณิชยกรรม หรืออุตสาหกรรมแก่ส่วนราชการเจ้าสังกัด 2) หน่วยบริการรูปแบบพิเศษที่มีลักษณะภารกิจในการให้บ ริการสาธารณะ ทางสังคม และวัฒนธรรมหน่วยงานที่ใช้อานาจรัฐหรือเป็นกลไกของรั ฐแต่ไม่เป็นองค์กรของรัฐ ผลจากการวิเคราะห์พบว่า มีหน่วยงานจานวนหนึ่งที่ไม่เข้าตามหลักเกณฑ์การเป็นหน่วยงานรัฐ แต่ใช้อานาจรัฐหรือเป็นกลไกของรัฐในการจัดทาบริการสาธารณะคือ สภาวิชาชีพ สถาบัน ภายใต้มูลนิธิ ซึ่งเป็นกลไกของราชการ นิตบิ ุคคลเฉพาะกิจ - สภาวิชาชีพ เป็ นหน่วยงานที่มิใช่หน่วยงานของรัฐแต่ใช้อานาจรัฐในการ ด าเนิน กิ จกรรม จัด ตั้งขึ้นตามพระราชบั ญ ญั ติวิชาชีพ เฉพาะเพื่ อจัด ตั้งสภาวิชาชีพ การขึ้น ทะเบียนและออกใบอนุญาต สั่งพักใช้ใบอนุญาตหรือเพิกถอนใบอนุญาต มีการบริหารงานใน คณะกรรมการประกอบด้วยกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้ งจากรัฐในสัดส่วนที่น้อยกว่ากรรมการ ได้ รับ การเลื อ กตั้งจากสมาชิก การด าเนิ น งานของสภาใช้ระบบสั ญ ญาของกฎหมายทั่ วไป

177

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เฉพาะในกรณีที่เกี่ยวข้องกับเรื่องจริยธรรมของวิชาชีพเท่านั้นที่ใช้กฎหมายปกครอง มีรายได้ ส่วนใหญ่จากการเก็บค่าธรรมเนียมต่าง ๆจากสมาชิก มีเลขาธิการเป็นผู้ บังคับบัญชาเจ้าหน้าที่ ของสภาทุกระดับ ตัวอย่างเช่น แพทยสภา สภาทนายความ เป็นต้น - สถาบันภายใต้มูลนิธิ ซึ่งเป็นกลไกของส่วนราชการ มีวัตถุประสงค์ของ การจัดตั้งเพื่อ บริการสาธารณะเฉพาะด้าน จะจัดตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรี มีวัตถุประสงค์เพื่อ สร้างความเข้มแข็งให้กับอุตสาหกรรมเฉพาะสาขาในระยะเริ่มแรก และเมื่ออุตสาหกรรมสาขา นั้น ๆมีความเข้มแข็งแล้วภาคเอกชนจะรับภารกิจนั้นไปดาเนินการเอง สถาบันเหล่านี้จะไม่มี สถานภาพเป็นนิติบุคคล แต่จะจัดตั้งมูลนิธิขึ้นมารองรับเป็นองค์กรรองรับด้านการเงินและใน การทานิติกรรมต่าง ๆ ในฐานะที่เป็น นิติบุคคลตามกฎหมาย จะบริหารงานโดยคณะกรรมการ หรือ คณะกรรมการบริห ารเป็ น ผู้ ก าหนดนโยบาย ควบคุ ม ดู แล ติ ด ตาม และประเมิ น ผล ประกอบด้วยผู้แทนจากหน่วยงานแม่ต้นสังกัด ภาคเอกชน ผู้แทนจากหน่วยงานที่เกี่ย วข้อง ผู้ท รงคุณ วุฒิ นักวิชาการตามสัดส่วนที่เหมาะสมแยกการบริหารเป็น ๒ คระกรรมการ คือ คณะกรรมการมูลนิธิ และ คณะกรรมการบริหาร งบประมานที่ใช้จา่ ยในการดาเนินงานมาจาก รายได้ในการด าเนินงาน และงบประมานแผ่นดินที่ รัฐบาลจัดสรรให้เป็นรายปี ในหมวดเงิน อุดหนุนทั่วไป ตัวอย่างของสถาบันภายใต้มูลนิธิ ได้แก่ สถาบันเพิ่มผลผลิตแห่งชาติ สถาบัน เฉพาะด้าน ๗ แห่งภายใต้มูล นิธิซึ่งมีชื่อว่า “ อุตสาหกรรมพัฒ นามูลนิธิ ” และสถาบันวิจัย นโยบายเศรษฐกิจการคลัง - มูลนิธิบุคคลเฉพาะกิจ จัดตั้งขึ้นเพื่อระดมทุนจากเอกชนสาหรับโครงการ ส าคั ญ ของรัฐ โดยมี วั ตถุ ป ระสงค์ไม่ ต้ องการให้เป็ นหนี้ สาธารณะ มีลั ก ษณะซื้ อขายบริก าร เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจและองค์การมหาชน แต่ไม่ต้องการให้เป็นหนี้สาธารณะ จึงจัดตั้งเป็นนิติ บุคคลเพื่อระดมทุนจากเอกชน ความหมายของนิติบุคคลตามมาตรา 3 แห่งพระราชกาหนดนิติ บุค คลเฉพาะกิ จเพื่ อการแปลงสินทรัพ ย์เป็ นหลั ก ทรัพ ย์ พ.ศ. 2540 บัญ ญั ติว่า “นิติบุ คคล เฉพาะกิจ” หมายความว่า นิติบุคคลซึ่งจัดตั้งขึ้นเพื่อดาเนินการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ ตามพระราชกาหนด

178

สรุป

ศึกษ าเท

่านั้น "

หน่วยงานหรือองค์การของรัฐในกากับของฝ่ายบริหารในปัจจุบันแบ่งออกได้เป็น 4 ประเภท ได้แก่ ส่ ว นราชการ รัฐ วิส าหกิ จ องค์ ก ารมหาชน และหน่วยบริก ารรูป แบบพิ เศษ อย่างไรก็ ต าม การจาแนกประเภทหน่ วยงานของรัฐในก ากั บ ของฝ่ายบริหารพิ จารณาจาก ความสัมพันธ์ของหน่วยงานนั้นๆ ที่มีกับรัฐ กิจกรรมการดาเนินงานของหน่วยงานนั้นๆ ที่มาของ งบประมาณหรือรายได้ของหน่วยงานนั้น สถานะของบุคลากรที่สังกัดหน่วยงานนั้นๆ วิธีการ และระบบกฎหมายที่หน่วยงานนั้นๆ ใช้ใ นการทากิจกรรม และความเป็นเจ้าของและอานาจใน การบริหารจัดการ

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 8

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

1. ส านั ก งาน ก.พ.ร. ได้ จ าแนกประเภทของบริก ารสาธารณะไว้ อ ย่ า งไร และ บริการสาธารณะแต่ละประเภทมีลักษณะสาคัญอย่างไร 2. หน่วยงานของรัฐมีกี่ป ระเภท อะไรบ้าง และมีหลักเกณฑ์ในการแบ่งประเภท หน่วยงานของรัฐอย่างไร 3. เพราะเหตุใดจึงจาเป็นต้องแบ่งหน่วยงานของรัฐออกเป็นประเภทต่างๆ 4. จงอธิบายจุดเด่นของหน่วยงานของรัฐประเภทต่างๆ มาพอสังเขป 5. จงอธิบายข้อจากัดของหน่วยงานของรัฐประเภทต่างๆ มาพอสังเขป

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ (2556). ทฤษฎีองค์การ: มมุมองต่างกระบวนทัศน์ (Organization Theory: Multi-Paradigm Perspectives). กรุงเทพฯ, บริษัท ดี.เค.ปริน้ ติง้ เวิลด์ จากัด. สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (2553). หลักการจาแนกประเภทหน่วยงานของ รัฐในกากับของฝ่ายบริหาร. กรุงเทพฯ, สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ. สุเทพ เชาวลิต (2548). การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management). กรุงเทพฯ, สานักพิมพ์เสมาธรรม. สุพจน์ ทรายแก้ว (2545). การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM). จังหวัดพระนครศรีอยุธยา, โรงพิมพ์เทียนวัฒนา. Ferlie, E., et al. (1996). The New Public Management in Action. USA, Oxford University Press. Kates, A. and J. R. Galbraith (2007). Designing Your Organization: Using the Star Model to Solve 5 Critical Design Challenges. San Francisco, John Wiley & Sons, Inc. Mintzberg, H. (1981). "Organization Design: Fashion or Fit?" Harvard Business Review(January-Febuary 1981): 103-116.

"มห

าวิท ยาล ัยสว นดุส ิต เพื่อ กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทที่ 9 การกากับการปฏิบัติราชการ

่านั้น "

อานุภาพ รักษ์สุวรรณ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

เนื้อหาในบทนี้จะกล่าวถึงการกากับดูแลการปฏิบัติราชการในการบริหารราชการ ของไทย โดยเฉพาะที่เป็นการกากับดูแลการปฏิบัติราชการโดยหน่วยงานกลาง เช่น สานักงาน คณะกรรมการพั ฒ นาระบบราชการ (ก.พ.ร.) สานัก งบประมาณ และกรมบัญ ชีก ลาง ทั้ งนี้ เพื่อให้การบริหารราชแผ่นดินเป็นไปในทิศทางที่สอดคล้องกับการพัฒนาประเทศ อย่างไรก็ตาม การกากับดูแลการปฏิบัติราชการที่จะกล่าวต่อไปในบทนี้มีความแตกต่างจากการตรวจสอบ การปฏิ บั ติ ราชการซึ่ งจะได้ ก ล่ าวถึ งในบทต่ อ ไป และไม่ ใช่ ก ารควบคุ ม การบริห ารราชการ แผ่นดินภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา ซึ่งเป็นการดุลอานาจซึ่งกัน และกัน (Check and Balance) ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ นอกจากนี้ การกากับการปฏิบัติราชการที่จะกล่าวถึงในบทนี้ ไม่ได้หมายถึงการ เข้าไปแทรกแซงหรือก้าวก่ายการดาเนินงานของส่วนราชการต่างๆ เนื่องจากแต่ละส่วนราชการ มีกฎหมายจัดตั้งหน่วยงาน ที่กาหนดอานาจหน้าที่และความรับผิดของหน่วยงานตนเองไว้แล้ว และแต่ละส่วนราชการยังต้องปฏิบัติราชการตามหน้าที่ตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับบาทบาทภารกิจของหน่วยงาน ดังนั้น การกากับการปฏิบัติราชการที่จะกล่าวถึง ต่อไปจึงเป็นเพียงการกากับการปฏิบัติราชการของส่วนราชการให้เป็นไปในทิศทางหรือเป็นไป ตามมาตรฐานกลางในฐานะของการเป็ นส่ วนราชการที่ เป็ นกลไกการขับ เคลื่ น การบริห าร ราชการ ทั้งนี้ เนื้อหาในบทนี้จะอธิบายถึงบาทบาทหน้าที่ของหน่วยงานที่ทาหน้าที่ในการ กากับดูแลการปฏบัติราชการแบ่งเป็น 2 ลักษณะ คือ 1) การกากับการปฏิบัติราชการก่อนการ ปฏิบัติราชการ ซึ่งเป็นบทบาทหน้าที่ของสานังบประมาณ และ 2) การกากับการปฏิบัติราชการ ในระหว่ า งการปฏิ บั ติ ร าชการ ซึ่ ง เป็ น บทบาทหน้ า ที่ ข องกรมบั ญ ชี ก ลาง และส านั ก งาน คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ

182

การกากับการปฏิบัติราชการก่อนการปฏิบัติราชการ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

การกากับการปฏิบัติราชการโดยสานักงบประมาณ ในฐานะที่เป็นหน่วยงานต้น ทางที่ ท าหน้ า ที่ ใ นการจั ด สรรงบประมาณเพื่ อ การปฏิ บั ติ ร าชการให้ กั บ ส่ ว นราชการและ หน่วยงานของรัฐอื่นๆ รวมถึงการกากับการใช้จา่ ยงบประมาณแผ่นดินของส่วนราชการต่างๆ ส านั ก งบประมาณ เป็ น ส่ ว นราชการที่ มี ฐ านะเที ย บเท่ า กรม สั ง กั ด ส านั ก นายกรัฐ มนตรี ท าหน้าที่เป็นหน่ว ยงานกลางในการจัดท างบประมาณแผ่นดิน เพื่อเสนอให้ นายกรัฐ มนตรีและคณะรัฐ มนตรีพิ จารณาอนุมั ติ ก่อ นที่รัฐ บาลจะน าเสนอต่อรัฐ สภาเพื่ อ พิจารณาและอนุมัติให้ประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีต่อไป ทั้งนี้ สานักงบประมาณต้องทาหน้าที่จัดสรรงบประมาณที่มีอยู่อย่างจากัดเป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุด แก่ประชาชนและประเทศชาติ โดยจัดสรรออกมาในรูปของงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพื่อให้ ส่ ว นราชการและรั ฐ วิ ส าหกิ จ น าไปใช้จ่ า ยในกิ จ กรรมของรัฐ เพื่ อ การพั ฒ นาประเทศ และ กิ จ การที่ จ าเป็ น ทั้ งมวล รวมทั้ งจะต้ อ งดู แลให้ ก ารใช้ จ่ ายงบประมาณแผ่ น ดิ น เป็ น ไปอย่ า ง ประหยัดที่สุดไม่ให้มกี ารรั่วไหลหรือสูญเสียไปโดยเปล่าประโยชน์ (สานักงบประมาณ, 2560) ทั้ ง นี้ กฎกระทรวงแบ่ งส่ ว นราชการส านั ก งบประมาณ ส านั ก นายกรั ฐ มนตรี พ.ศ.2559 ก าหนดให้ ส านัก งบประมาณมีภารกิจเกี่ย วกับ การเสนอแนะและให้ความเห็นแก่ รัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐในด้านการงบประมาณ การจัดทางบประมาณที่สนองต่อนโยบาย และเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ของรัฐบาล และการบริหารจัดการงบประมาณ ทั้งนี้ เพื่อให้บรรลุ ภารกิ จของรัฐ เกิ ด ประโยชน์ สู งสุ ด ต่อประเทศชาติ ตอบสนองความต้อ งการของประชาชน รวมทั้งมีความคุ้มค่า สามารถตรวจสอบและเปิดเผยต่อสาธารณะได้ โดยให้มีอานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ 1. ด าเนิ น การตามกฎหมายว่ า ด้ ว ยวิ ธี ก ารงบประมาณและกฎหมายอื่ น ที่ เกี่ยวข้อง 2. เสนอแนะนโยบายและแนวทางการจั ด สรรงบประมาณให้ เป็ น ไปตาม แนวนโยบายแห่ ง รั ฐ และแนวทางการพั ฒ นาการเศรษฐกิ จ และสั ง คมในระดั บ ชาติ ต่ อ คณะรัฐมนตรี 3. ให้ ค าป รึ ก ษ าแ น ะน าใน ก ารจั ด ท างบ ป ระม าณ ที่ ส อ ด ค ล้ อ งกั บ การงบประมาณแก่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ 4. จัดทางบประมาณรายจ่ายโดยคานึงถึงวินัยทางการคลังและเสถียรภาพทาง เศรษฐกิจ

183

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

5. จั ด ท า ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ง บประมาณ รายจ่ า ยประจ า ปี แ ละร่ า ง พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม เสนอต่อคณะรัฐมนตรี 6. จั ด ท าข้ อ เสนอเพิ่ ม หรื อ ลดการจั ด สรรงบประมาณให้ ส อดคล้ อ งกั บ สถานการณ์และกาลังเงินของแผ่นดินต่อคณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี 7. บริหารจัด การงบประมาณเพื่อให้เกิดประโยชน์สู งสุดและคุ้มค่า ให้บ รรลุ เป้าหมายและผลสัมฤทธิ์ของงานตามแผนที่กาหนดไว้ 8. ติดตามผล ประเมินผล และรายงานผลความสาเร็จของการดาเนินงานของ ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่อคณะรัฐมนตรี 9. จัดทารายงานการโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณเสนอต่อคณะรัฐมนตรี 10. เสนอแนะและให้ความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในด้านการงบประมาณและ ด้านอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง 11. ปฏิ บั ติ ก ารอื่ น ใดตามที่ ก ฎหมายก าหนดให้ เป็ น อ านาจหน้ า ที่ ของส านั ก งบประมาณ หรือตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย นอกจากอานาจหน้าที่ ตามที่ บั ญ ญั ติ ไว้ในกฎกระทรวงแบ่ งส่วนราชการสานั ก งบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี พ.ศ.2559 สานักงบประมาณยังมีอานาจตามบทบัญญัติของ พระราชบัญ ญั ติวิธีก ารงบประมาณ พ.ศ.2502 แก้ไขเพิ่ มเติม (ฉบั บ ที่ 6) พ.ศ.2543 ในการ กากับดูแลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการในเรื่องที่เกี่ยวกับงบประมาณ ได้แก่ การกาหนด มาตรฐานและหลักเกณฑ์การจัดทาคาของบประมาณ เพื่อให้ส่วนราชการดาเนินการในการ จัดทางบประมาณ เช่น การกากับให้ส่วนราชการจัดทาคาขอภายในระยะเวลาที่กาหนด การ กาหนดหลักเกณฑ์ในการโอนงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการ เช่น ส่วนราชการจะโอน หรื อ น างบประมาณของส่ ว นราชการอื่ น ไปใช้ ไ ม่ ไ ด้ เป็ น ต้ น การก าหนดหลั ก เกณฑ์ แ ละ มาตรฐานในการควบคุมงบประมาณ เช่น การกาหนดระเบียบหรือข้อบังคับเกี่ยวกับการเบิก จ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน และการนาเงินส่งคืนคลัง การตรวจสอบเอกสารการขอเบิกเงิน การ จ่ายเงิน และการก่อหนี้ผู้พันของส่วนราชการ การกาหนดและควบคุมระบบบัญชี แบบรายงาน และเอกสารที่เกี่ยวกับการรับเงินและหนี้ การเข้าตรวจสรรพสมุด บัญชี เอกสาร และหลักฐาน ต่างๆ ของส่วนราชการ เป็นต้น

184

การกากับการปฏิบัติราชการในระหว่างการปฏิบัติราชการ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

เป็นการกากับการปฏิบัติราชการของส่วนราชการต่างๆ โดยหน่วยงานกลางของ รั ฐ บาล เพื่ อ ให้ ก ารปฏิ บั ติ ร าชการเป็ น ไปในทิ ศ ทางหรื อ มาตรฐานกลางที่ รั ฐ บาลก าหนด ประกอบด้วยบทบาทของหน่วยงานกากับการปฏิบัติราชการที่สาคัญ 2 หน่วยงาน ได้แก่ 1. การกากับการปฏิบัติราชการโดยสานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัด สานักนายกรัฐมนตรี จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญ ญั ติบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไข เพิ่ มเติมโดยพระราชบั ญ ญั ติระเบีย บบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบั บ ที่ 7) พ.ศ.2550 มีหน้าที่ รับผิดชอบงานธุรการของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เพื่อให้การดาเนินการ ของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการบรรลุเป้าหมาย และปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่กฎหมาย หรือ ก.พ.ร.กาหนด โดยมีเลขาธิการ ก.พ.ร. เป็นผู้บังคับบัญชา บุ ญ เกี ย รติ การะเวกพั น ธุ์ และคณะ (2560) อธิ บ ายโดยสรุ ป ถึ ง การจั ด ตั้ ง สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการว่า การจัดตั้งสานักงานคณะกรรมการพัฒนา ระบบราชการเป็นผลมาจากที่มีการแก้ไขพระราชบัญ ญั ติบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 โดยพระราชบัญ ญั ติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ที่กาหนดให้การ บริห ารราชต้ อ งเป็ น ไปเพื่ อ ประโยชน์ สุ ขของประชาชน เกิ ด ผลสั ม ฤทธิ์ ต่ อ ภารกิ จ ของรัฐ มี ประสิทธิภาพ มีความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ ลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน ลดภารกิจและยุบ เลิกหน่วยงานที่ไม่จาเป็น กระจายภารกิจและทรัพยากรไปสู่ท้องถิ่น และให้การปฏิบัติหน้าที่ ของส่วนราชการเป็นไปตามวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) การพัฒนา ระบบราชการจึงเป็นการดาเนินการที่สาคัญ เพื่อให้การดาเนินการพัฒนาระบบราชการเป็นไป โดยบรรลุ ป ระสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผล จึงได้มี ก ารปรับ ปรุงแก้ ไขพระราชบั ญ ญั ติบ ริห าร ราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 โดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2550 ให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ หรือ ก.พ.ร. ที่มี นายกรัฐมนตรีหรือ รองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธาน และมีคณะกรรมการประกอบด้วย (1) กรรมการที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการกระจายอานาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นหนึ่งคน (2) กรรมการผูท้ รงคุณวุฒิไม่เกินสิบคนที่แต่งตั้งจากผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญ ทางด้านนิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ การบริหารรัฐ กิจ การบริหารธุรกิจ การเงินการ

185

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

คลัง จิตวิทยาองค์การ และสังคมวิทยา อย่างน้อยด้านละหนึ่งคน โดยกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมี วาระในการดารงตาแหน่งสี่ปีและได้รับการแต่งตั้งไม่เกินสองวาระติดกัน 1.1 อานาจหน้าที่ของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ พระราชบัญญัติ ระเบีย บบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับ ที่ 8) พ.ศ.2553 ก าหนดให้ คณะกรรมการ ก.พ.ร. มีอานาจหน้าที่ของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ 1) เสนอแนะและให้คาปรึก ษาแก่คณะรัฐ มนตรีเกี่ย วกับ การพัฒ นาระบบ ราชการและงานของรัฐอย่างอื่น ซึ่งรวมถึงโครงสร้างระบบราชการ ระบบงบประมาณ ระบบ บุค ลากร มาตรฐานทางคุ ณ ธรรมและจริยธรรม ค่าตอบแทน และวิธีป ฏิบัติราชการอื่น ให้ เป็นไปตามมาตรา 3/11 โดยจะเสนอแนะให้มีการกาหนดเป้าหมาย ยุทธศาสตร์ และมาตรการก็ ได้ 2) เสนอแนะและให้คาปรึกษาแก่หน่วยงานอื่นของรัฐที่มิได้อยู่ในกากับของ ราชการฝ่ายบริหารตามที่หน่วยงานดังกล่าวร้องขอ 3) รายงานต่อคณะรัฐมนตรีในกรณีที่มีการดาเนินการขัดหรือไม่สอดคล้อง กับหลักเกณฑ์ที่กาหนดในมาตรา 3/1 4) เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อกาหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐานในการจัดตั้ง การรวม การโอน การยุบเลิก การกาหนดชื่อ การเปลี่ยนชื่อ การกาหนดอานาจหน้าที่ และการ แบ่งส่วนราชการภายในของส่วนราชการที่เป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการอื่น 5) เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกฤษฎีกา และกฎที่ ออกตามพระราชบัญญัติน้ี 6) ดาเนินการให้มีการชี้แจงทาความเข้าใจแก่ส่วนราชการและเจ้าหน้าที่ที่ เกี่ยวข้องและประชาชนทั่วไป รวมตลอดทั้งการฝึกอบรม

1

มาตรา 3/1 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 8) พ.ศ.2553 การบริหารราชการตามพระราชบั ญญั ตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมี ประสิทธิภ าพ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จาเป็น การ กระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอานาจตัดสินใจ การอานวยความสะดวก และการตอบสนองความต้องการของ ประชาชน ทั้งนี้ โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน การจัดสรรงบประมาณ และการบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเข้าดารงตาแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ต้องคานึงถึงหลักการตามวรรคหนึ่ง ในการปฏิบั ติหน้าที่ของส่วนราชการ ต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้ านเมืองที่ดีโดยเฉพาะอย่างยิ่งให้คานึงถึงความรับ ผิดชอบของ ผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูล การติดตามตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบั ติงาน ทั้งนี้ ตามความ เหมาะสมของแต่ละภารกิจ เพื่อประโยชน์ในการดาเนินการให้เป็นไปตามมาตรานี้ จะตราพระราชกฤษฎีกากาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฏิบัติราชการ และการสั่งการให้ส่วนราชการและข้าราชการปฏิบัติก็ได้

186

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

7) ติดตาม ประเมินผล และแนะนาเพื่อให้มีการปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ และรายงานต่อคณะรัฐมนตรีพร้อมทั้งข้อเสนอแนะ 8) ตีความและวินิจฉัย ปัญ หาที่เกิดขึ้นจากการใช้บังคับ พระราชบัญ ญั ตินี้ หรือกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม รวมตลอดทั้งกาหนดแนวทางปฏิบัติ ใน กรณีที่เป็นปัญหา มติของคณะกรรมการตามข้อนี้ เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี แล้ว ให้ใช้บังคับได้ตามกฎหมาย 9) เรี ย กให้ เ จ้ า หน้ า ที่ ห รื อ บุ ค คลอื่ น ใดมาชี้ แ จงหรื อ แสดงความเห็ น ประกอบการพิจารณา 10) จัดทารายงานประจาปีเกี่ยวกับการพัฒนาและจัดระบบราชการและงาน ของรัฐอย่างอื่นเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อเสนอต่อสภาผูแ้ ทนราษฎรและวุฒิสภา 11) แต่งตั้งคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ หรือคณะทางาน เพื่อปฏิบัติ หน้าที่ตา่ ง ๆ ตามที่มอบหมาย และจะกาหนดอัตราเบีย้ ประชุมหรือค่าตอบแทนอื่นด้วยก็ได้ 12) ปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ อื่ น ตามที่ ก าหนดในพระราชบั ญ ญั ติ นี้ ห รื อ ตามที่ คณะรัฐมนตรีมอบหมาย และด้วยผลของบทบัญ ญั ติเกี่ยวกับอานาจหน้าที่ ของคณะกรรมการ ก.พ.ร. ดั ง กล่ า ว สามารถสรุ ป อ านาจหน้ า ที่ ห ลั ก ของคณะกรรมการพั ฒ นาระบบราชราชการ ประกอบด้วย การกากับดูแลเกี่ยวกับ โครงสร้างของระบบราชการ ระบบงบประมาณ ระบบ บุคลากร มาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรม ค่าตอบแทน และวิธีปฏิบัติราชการ กาหนด มาตรฐานและหลั ก เกณฑ์ ในการจัด ตั้ ง การรวม การโอน การยุ บ เลิก การก าหนดชื่อ การ เปลี่ยนชื่อ การกาหนดอานาจหน้าที่ และการแบ่งส่วนราชการ การติดตามและประเมินผลและ ให้คาแนะนาการปฏิบัติราชการของส่วนราชการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 8) พ.ศ.2553 รวมถึ ง ก ากั บ ตรวจสอบ ติ ด ตาม ประเมิ น ผลการปฏิ บั ติ ร าชการตาม บทบัญญัติของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เพื่อให้การบริหารราชการของส่วนราชการต่างๆ เป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน การบริ ห ารราชการเพื่ อ ให้ เกิ ด ผลสั ม ฤทธิ์ ต่ อ ภารกิ จ ของรั ฐ การบริ ห ารราชการอย่ า งมี ประสิ ท ธิ ภ าพและเกิ ด ความคุ้ม ค่าในเชิงภารกิจ ของรัฐ การลดขั้น ตอนการปฏิ บัติ งาน การ ปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการ การอานวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการ ของประชาชน และการประเมินผลการปฏิบัติราชการ

187

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1.2 บทบาทของ ก.พ.ร ในการกากับการปฏิบัติราชการบทบาทของ ก.พ.ร. ในการกากับการปฏิบัติราชการของส่วนราชการต่างๆ ของไทย มีลักษณะของการกากับเพื่อ การพัฒนาการปฏิบัติราชการ การกากับการปฏิบัติราชการของ ก.พ.ร. เพื่อผลักดันให้เกิดการ เปลี่ยนแปลงการปฏิบัติราชการผ่านกระบวนการการปฏิรูประบบราชการไทย ในช่วยเวลาที่ผ่านมา สานักงาน กพร. ในฐานะผู้รับผิดชอบการพัฒนาระบบ ราชการได้มีการประกาศใช้แผนยุท ธศาสตร์การพัฒ นาระบบราชการไทย พ.ศ.2546-2550 และ พ.ศ.2551-2555 เพื่อใช้เป็นแนวทางในการพัฒนาระบบราชการโดยมีวัตถุประสงค์หลักที่ ส าคั ญ 4 ประการคือ การพั ฒ นาคุณ ภาพการให้บ ริก ารประชาชนที่ ดี ขึ้น การปรับ บทบาท ภารกิ จและขนาดของส่ วนราชการให้ มีความเหมาะสม การยกระดับ ขีดความสามารถและ มาตรฐานการทางานให้อยู่ในระดับสูงและเทียบเท่าเกณฑ์สากล และการตอบสนองต่อการ บริหารการปกครองในระบอบประชาธิปไตย นอกจากนี้ เพื่อให้เกิดผลตามบทบัญญัติของมาตรา 3/1 ของพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับ ที่ 5) พ.ศ.2545 ที่กาหนดให้ การบริหารราชการต้อง เป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้ม ค่าในเชิงภารกิ จแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิ บัติ งาน การลดภารกิจและยุ บ เลิ ก หน่ว ยงานที่ไม่จาเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอานาจ ตัด สิน ใจ การอานวยความสะดวก การตอบสนองความต้อ งการของประชาชน และการมี ผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน ทาให้รัฐบาลได้ประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และ วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 เพื่อกาหนดหลักการและวิธีการบริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดี เพื่อบรรลุเป้าหมายที่สาคัญ 7 ประการ ประกอบด้วย ประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ไม่มี ขั้นตอนการปฏิ บั ติงานที่ เกิ น ความจาเป็ น มี ก ารปรับ ปรุงภารกิจ ของส่วนราชการให้ทั น ต่ อ สถานการณ์ ประชาชนได้รับการอานวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความต้องการ และมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่าเสมอ ทั้ ง นี้ เพื่ อ ให้ ก ารปฏิ รู ป ระบบราชการบรรลุ ผ ลตามตามแผนยุ ท ธศาสตร์ ดังกล่าว สานักงาน กพร. ได้มีการดาเนินการพัฒนาระบบราชการโดยเฉพาะในเรื่องที่เกี่ยวกับ การให้บริการสาธารณะ ซึ่งสามารถสรุปได้ดังนี้ ได้แก่ 1. ในปีงบประมาณ 2546 โดยมีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2546 ได้กาหนดให้ส่วนราชการจะต้องทาการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการ และ สานักงาน กพร. ได้กาหนดกรอบการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการออกเป็น 4 มิติ

188

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ประกอบด้วย มิติด้านประสิทธิผลการปฏิบัติราชการตามแผนปฏิบัติราชการ มิติด้านคุณภาพ การให้บริการ มิติด้านประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการตามแผนปฏิบัติราชการ และมิติด้าน การพั ฒ นาองค์ก ร และภายใต้ก รอบการประเมินดังกล่าว ส่วนราชการจะต้องก าหนดแผน ยุ ท ธศาสตร์ก ารปฏิบั ติ ราชการ เป้ าหมายและผลลั พ ธ์ของการปฏิ บัติ ราชการ และก าหนด ตัว ชี้วั ด ผลการปฏิ บั ติราชการที่ มี ค วามสอดคล้อ งกั บ เป้ าหมายและผลลั พ ธ์ ของการปฏิ บั ติ ราชการของแต่ล ะส่วนราชการ ซึ่งจะมีผลผูก มัดให้ส่วนราชการต้องดาเนินการและจะต้อง จัดทารายงานผลการประเมินผลการปฏิบัติราชการประจาปี ทั้งนี้ การติดตามประเมินผลการ ปฏิบัติราชการด้วยกระบวนการเหล่านี้ ก็เพื่อเป็นการทาให้แน่ใจว่าการดาเนินกิจกรรมและการ บริหารจัดการของส่วนราชการเป็นไปตามกรอบตามแผนยุทธศาสตร์และได้ผลลัพธ์ตามที่ส่วน ราชการได้กาหนดไว้ 2. ในปี 2546 สานักงาน กพร. ได้เริ่มผลักดันให้ส่วนราชการลดขั้นตอนและ ระยะเวลาการปฏิบัติราชการและร่วมมือกับส่วนราชการในการส่งมอบบริการสาธารณะการ พั ฒ นาระบบรั ฐ บาลอิ เล็ ก ทรอนิ ก ส์ (e-Government) โดยพยายามที่ จ ะเชื่ อ มโยงเครื อ ข่ า ย ข่าวสารข้อมูลของหน่วยงานภาครัฐทั้งหมดเข้าด้วยกัน และผลจากการพัฒนาระบบรัฐบาล อิเล็ ก ทรอนิก ส์ (e-Government) ท าให้ส่วนราชการเริ่มที่จะพั ฒ นาระบบการให้บ ริก ารแบบ One Stop Service เพื่อเป็นการอานวยความสะดวกให้กับประชาชนผู้รับบริการ มีการพัฒนา ระบบการให้บริการแบบ e-Service เพื่อเพิ่มช่องทางให้กับประชาชนในการเข้าถึงบริการของรัฐ มี ก ารจั ด ตั้ ง ศู น ย์ บ ริ ก ารร่ ว ม (Service Link) ตลอดจนเคาน์ เ ตอร์ บ ริ ก ารประชาชน หรื อ Government Counter Services: GCS และหน่ วยให้ บ ริก ารเคลื่อ นที่ และนอกสถานที่ (Mobile Unit) รวมทั้งมีก ารจัด ตั้ง Government Contac Center หรือ GCC:1111 เพื่ อให้ศู นย์รวมในการ สอบถามข้อมูลข่าวสารของทางราชการ เป็นต้น ความพยายามดังกล่าวเป็นการเปิดมิติใหม่ใน ช่องทางบริการอิเล็กทรอนิกส์ภาครัฐ ทาให้ประชาชนสามารถดาเนินธุรกรรมกับส่วนราชการ ทั้งหมดได้อย่างสะดวกสบาย ไม่เสียเวลา และประหยัดค่าใช้จ่าย 3. ส านั ก งาน กพร. ได้ ส่ งเสริ ม สนั บ สนุ น และผลั ก ดั น ให้ ส่ ว นราชการ ด าเนิ นการพั ฒ นาคุ ณ ภาพการให้ บ ริ การสาธารณะ โดยได้ มี ก ารจั ดท าหลั ก เกณฑ์ และแนว ทางการพิจารณารางวัลบริการภาครัฐแห่งชาติ (Thailand Public Service Quality Awards) และมี การมอบรางวั ล ให้ กั บ ส่ วนราชการที่ มี คุ ณ ภาพการให้ บ ริก ารสาธารณะที่ ดี โดยแบ่ งรางวั ล ออกเป็น 4 ประเภทคือ รางวัลนวัตกรรมการให้บริการ โดยพิจารณาจากการปรับปรุงบริการ รายกระบวนงานหนึ่งที่มีการพัฒนาคุณภาพการให้บริการมาอย่างต่อเนื่อง จนสามารถนาเสนอ เป็นการให้บริการรูปแบบใหม่ได้ รางวัลภาพรวมกระบวนงาน โดยพิจารณาจากการดาเนินการ

189

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

รายกระบวนงาน ในทุกหน่วยบริการของส่วนราชการนั้น รางวัลกระบวนงานที่มีความเชื่อมโยง หลายส่วนราชการ โดยพิจารณาจากกระบวนงานที่มีลักษณะการบริการที่ต้องผ่านการพิจารณา หลายส่วนราชการและเป็นกระบวนงานที่มีขั้นตอนการดาเนินการผ่านการพิจารณาอย่างน้อย 3 หน่วยงาน และรางวัลรายกระบวนงาน โดยพิจารณาผลการดาเนินงานรายกระบวนงานในหนึ่ง หน่วยบริการ 4. นอกเหนื อจากการพั ฒ นาและปรับปรุงการด าเนิ นการและการบริหาร จัดการภาครัฐตามที่กล่าวมาแล้ว สานักงาน กพร. มีความพยายามที่จะปรับเปลี่ยนกระบวน ทัศน์ วัฒนธรรมและค่านิยมของระบบราชการด้วยการกาหนดคุณลักษณะที่พึงประสงค์ของ ข้าราชการเพื่อรองรับกับการพัฒนาระบบราชการรวม 8 ประการ หรือที่รวมเป็นตัวย่อว่า “I AM READY” (Office of the Public Sector Development Commission (OPDC), 2003, 117) ประกอบด้วย การทางานอย่างมีศักดิ์ศรี (Integrity) ขยันและตั้งในทางานเชิงรุก (Activeness) มี ศีลธรรมและคุณธรรม (Morality) รู้ทันโลก ปรับตัวทันเหตุการณ์ สอดคล้องกับความต้องการ ของสั ง คม (Relevancy) มุ่ ง เน้ น ประสิ ท ธิ ภ าพ (Efficiency) รั บ ผิ ด ชอบต่ อ การด าเนิ น งาน (Accountability) มีใจและการกระทาที่เป็นประชาธิปไตย มีส่วนร่วม โปร่งใส (Democracy) และ มุ่งเน้นผลผลิต (Yield) 5. สานักงาน กพร. ส่งเสริมและกากับให้ส่วนราชการมีการพัฒนาคุณภาพ การบริหารจัดการภาครัฐ เพื่อยกระดับขีดความสามารถในการปฏิบัติราชการ และเพื่อให้มี ความสอดคล้อ งกั บ บทบัญ ญั ติของพระราชกฤษฎีก าว่าด้ วยหลัก เกณฑ์ และวิธีก ารบริห าร กิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 สานักงาน กพร. ได้ร่วมกับสถาบันเพิ่มผลผลิ ตแห่งชาติในการ พัฒนาเกณฑ์คุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ เพื่อนาไปสู่การมอบรางวัลให้กับส่วนราชการที่ สามารถพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ (Public Sector Management Quality Award – PMQA) โดยมุ่งเน้นให้ส่วนราชการปรับปรุงองค์การอย่างรอบด้านและต่อเนื่อง ซึ่งประกอบไป ด้วยองค์ประกอบที่สาคัญ 7 หมวด คือ การนาองค์การ การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ การให้ ความสาคัญกับลูกค้าและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การวัด การวิเคราะห์ และการจัดการความรู้ การ มุ่งเน้นทรัพยากรบุคคล การจัดการกระบวนการ และผลลัพธ์การดาเนินการ โดยในหมวด 3 การให้ความสาคัญ กั บ ลูกค้าและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เกี่ยวข้องกับการให้ความสาคัญ กับการ ดาเนินงานเพื่อตอบสนองความต้องการของผูร้ ับบริการ (Evans, 2005, 63-65) กล่าวโดยสรุป นับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ระบบราชการของไทยได้ผ่านการ ปฏิรูปและเปลี่ยนเปลี่ยนด้วยเหตุผลและความจาเป็นที่แตกต่างกันไปในแต่ละช่วงเวลา การ ปฏิรูประบบราชการในอดีตซึ่งมีพื้นฐานจากระบบการเมืองและการปกครองของอินเดีย ทาให้

190

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ระบบราชการในอดี ต อาจจะมี วั ต ถุ ป ระสงค์ เพื่ อ การปกครองและควบคุ ม หรือ รัก ษาไว้ ซึ่ ง ผลประโยชน์ ข องผู้ ป กครองมากกว่ า ที่ จ ะเป็ น ไปเพื่ อ ประโยชน์ ข องประชาชน และสร้ า ง วัฒนธรรมการแบ่งชนชั้นในสังคม ซึ่งอิทธิพลของการปกครองดังกล่าวยังสืบทอดและสามารถ พบเห็นได้ในยุคปัจจุบัน บริการสาธารณะที่รัฐส่งมอบให้ประชาชนก็เป็นการดาเนินการตาม ความจาเป็นของภาครัฐมากกว่าที่จะเป็นความจาเป็นของประชาชน แต่การปฏิรูประบบราชการในระยะหลัง เป็นการปฏิรู ประบบราชการภายใต้ กรอบแนวคิดธรรมาภิบาล (Good Governance) และแนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) ซึ่งเป็นการนาแนวทางและเครื่องมือการบริหารจัดการที่ดีของภาคเอกชนมาใช้ในภาครัฐ การให้บ ริก ารสาธารณะได้เปลี่ย นจากการให้บ ริก ารตามความจาเป็นมาเป็นการให้บ ริก าร สาธารณะตามความต้องการและความจาเป็นของประชาชน ประชาชนหรือผู้รับ บริการถู ก เปรียบเทียบว่าเป็นลูกค้า (Customers) ของส่วนราชการมากกว่าจะเป็นผู้ที่ต้องพึ่งพาบริการจาก รั ฐ (Clients or Constituents) แล ะรั ฐ บ าลที่ มี ป ระชาชน เป็ นศู นย์ ก ลาง (Citizen-centered government) ได้ ก ลายมาเป็ น กรอบแนวคิ ด การในการบริหารจั ดการภาครัฐ ที่ เข้ามาแทนที่ กรอบแนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐแบบดั่งเดิม (traditional bureaucratic system) 2. การกากับการปฏิบัติราชการโดยกรมบัญชีกลาง กรมบัญชีกลางเป็นส่วนราชการระดับกรม ในสังกัด กระทรวงการคลัง ในภาพรวม กรมบัญชีกลาง มีภารกิจหลัก 4 ภารกิจที่สาคัญ ได้แก่ 1) ควบคุมการเบิกจ่ายเงินแผ่นดิน 2) ควบคุ ม การใช้จ่ ายเงิ น ของส่ ว นราชการ 3) ควบคุ ม งบบุ ค ลากรภาครัฐ และ 4) สนั บ สนุ น นโยบายของกระทรวงการคลังและรัฐบาล ทั้งนี้ กฏกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมบัญชีก ลาง กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2559 กาหนดให้กรมบัญชีกลางมีอานาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ 1. ให้คาปรึกษาหรือข้อเสนอแนะเกี่ยวกับ การพัฒ นระบบริหารการคลังของ ประเทศในด้าน การบริหารเงินคงคลังต่อกระทรวงการคลัง และคณะรัฐมนตรี 2. ดาเนินการเกี่ยวกับกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ คาสั่งและหลักเกณฑ์ด้าน การเงิน การคลัง การบัญชี การพัสดุภาครัฐและการตรวจสอบภายในของส่วนราชการ เพื่อให้ ส่วนราชการถือปฏิบัติ 3. ด าเนินการเกี่ ย วกั บ การก าหนดนโยบายและมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้าง ภาครัฐ 4. ดาเนินการเกี่ยวกับการกาหนดนโยบายและมาตรฐาน การกากับดูแล และ การพัฒนาเกี่ยวกับการตรวจสอบภายในภาครัฐ

191

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

5. ดาเนินการเกี่ยวกับการประเมินผลการคลังภาครัฐ ในความรับผิดชอบของ กรม รวมทั้งติดตามการด าเนินงานและการบริหารด้านการคลังเพื่อประกอบการพิจารณา เสนอแนะนโยบายด้านการคลังของประเทศ 6. ควบคุม ดูแล และตรวจสอบการเบิกจ่ายเงินของหน่วยงานภาครัฐ การก่อ หนี้ผูกพัน การนาเงินส่งคลัง และการถอนคืนเงินรายได้ของส่วนราชการ รวมทั้งพิจารณาทา ความตกลงในการเบิกจ่ายเงินงบประมาณตามที่ส่วนราชการขอทาความตกลง 7. ดาเนินการเกี่ยวกับการบริหารเงินคงคลัง 8. พั ฒ นาระบบบริหารเงินนอกงบประมาณในด้านก ากั บ ดู แล การติ ดตาม ประเมินผล การใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ การทบทวนประสิทธิภาพและความจาเป็นในการ ด าเนิ น งานของเงิน นอกงบประมาณอย่ างเป็ น ระบบที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ รวมทั้ ง การพั ฒ นา กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องในการกากับและบริหารเงินนอกงบประมาณของหน่วยงานภาครัฐ 9. กาหนด ปรับปรุง และพัฒ นามาตรฐานค่าตอบแทน สวัสดิก าร และสิท ธิ ประโยชน์ของบุคลากรภาครัฐ 10. พัฒนาระบบการบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ และ กากับดูแล การบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ 11. ด าเนิ น เกี่ ย วกั บ การก าหนดมาตราฐานการบั ญ ชี ภ าครั ฐ ระบบบั ญ ชี ตลอดจนการจัดทาและวิเคราะห์รายงานการเงินของแผ่นดิน 12. ดาเนินการเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่า ด้ว ยความรับ ผิ ด ทางละเมิด ของเจ้าหน้ าที่ และความรับ ผิ ดทางแพ่ งของเจ้าหน้ าที่ของส่ วน ราชการ 13. ด าเนิ นการเกี่ ย วกั บ การพั ฒ นาระบบการบริห ารบุ ค คลลู ก จ้างของส่ ว น ราชการ 14. ด าเนินการเกี่ย วกั บ การพัฒ นาบุคลากรด้านการเงิน การคลัง การบัญ ชี การตรวจสอบภายใน และการพัสดุภาครัฐ 15. ให้คาปรึก ษา เสนอแนะ และให้ความช่วยเหลือด้านวิชาการทางการเงิน การคลัง การบัญชี การพัสดุภาครัฐ การตรวจสอบภายในแก่ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐ และการปฏิบัติงานแก่ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐ 16. ปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฎหมายกาหนดให้เป็นอานาจหน้าที่ของกรมหรือ ตามที่กระทรวงหรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย

192

ศึกษ าเท

่านั้น "

ทั้ ง นี้ จากบทบั ญ ญั ติ ข องกฏกระทรวงแบ่ ง ส่ ว นราชการกรมบั ญ ชี ก ลาง กระทรวงการคลัง พ.ศ.2559 สรุปได้ว่า กรมบัญชีกลางมีบทบาทหน้าที่ในการกากับการปฏิบัติ ราชการในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมดูแลการใช้จ่ายเงินแผ่นดินและของหน่วยงานภาครัฐ ให้ เป็ น ไปโดยถู ก ต้ อ ง มี วินั ย คุ้ ม ค่ า โปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ โดยการวางกรอบ หลัก เกณฑ์ก ลางให้หน่วยงานภาครัฐถือปฏิบัติ การให้บ ริการคาแนะนาปรึกษาด้านการเงิน การคลัง การบัญชี การตรวจสอบภายใน การบริหารเงินนอกงบประมาณ และการพัสดุภาครัฐ การดาเนินการเกี่ยวกับการบริหารเงินคงคลังให้มีใช้จ่ายอย่างเพียงพอ และการเสนอข้อมูลใน เชิ ง นโยบายการคลั ง แก่ ฝ่ า ยบริ ห าร โดยประสานงานกั บ หน่ วยงานที่ เกี่ ย วข้ อ งเพื่ อ ให้ เกิ ด เสถียรภาพทางการคลัง รวมทั้งดาเนินการเกี่ยวกับการประเมินผลการคลังภาครัฐ การกากับ ดูแลนโยบายและมาตราฐานค่าตอบแทนสวัสดิการ และสิทธิประโยชน์ของบุคลากรภาครัฐ

กา ร

สรุป

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

การกากับการปฏิบัติราชการมีจุดมุง่ หมายหลักเพื่อกากับให้ส่วนราชการในฐานะที่ เป็นกลไกการขับเคลื่อนการบริหารราชการ สามารถปฏิบัติราชการได้อย่างมีทิศทาง เป็นไป ตามแนวทางหรือมาตรฐานเดียวกัน บทพื้นฐานของบทบาทและอานาจหน้าที่ของแต่ละส่วน ราชการ ทั้งนี้ เพื่อให้การปฏิบัติราชการเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้ มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการ ปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จาเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากร ให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอานาจตัดสินใจ การอานวยความสะดวก และการตอบสนองความ ต้องการของประชาชน อย่างไรก็ตาม การกากับการปฏิบัติราชการสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ลักษณะคือ 1) การกากับการปฏิบัติราชการก่อนการปฏิบัติราชการ ซึงเป็นบทบาทการกากับการปฏิบัติ ราชการของส านั ก งบประมาณ โดยเป็ น การก ากั บ เกี่ ย วกั บ การจั ด ท า การขอ และการใช้ งบประมาณของส่ ว นราชการ และ 2) การก ากั บ การปฏิ บั ติ ร าชการในระหว่ างการปฏิ บั ติ ราชการ ซึ่งเนื้อหาในบทนี้ได้กล่าวถึงบทบาทหน้าที่ของสานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ (สานักงาน ก.พ.ร.) ซึ่งทาหน้าที่ในการกากับการปฏิบัติราชการโดยมุ่งเน้นไปที่การ พั ฒ นาระบบราชการในภาพรวม โดยมีก ารก าหนดหลั ก เกณฑ์ แนวทาง และวิธี ก ารต่ างๆ เพื่อให้ส่วนราชการพัฒนาและปรับปรุง การดาเนินงานให้เป็นไปในทิศทางที่กาหนด ในขณะที่ กรมบัญชีกลางมีอานาจหน้าที่ในการกากับควบคุมการใช้จา่ ยเงินของส่วนราชการต่างๆ

193

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 9

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1. การกากับการปฏิบัติราชการแบ่งออกเป็นประเภท และแต่ละประเภทมีลักษณะ การกากับการปฏิบัติราชการอย่างไร 2. การก ากั บ การปฏิ บั ติ ร าชการที่ ท่ า นศึ ก ษามา มี ค วามแตกต่ า งจากการ ตรวจสอบการบริหารราชการแผ่น ดิน ตามระบบการปกครองแบบประชาธิป ไตย ในระบบ รัฐสภาอย่างไร 3. จงอธิบ ายอานาจหน้าที่และบทบาทของสานักงบประมาณ ในการกากับ การ ปฏิบัติราชการมาพอสังเขป 4. จงอธิบายอานาจหน้าที่และบทบาทของสานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ (สานักงาน ก.พ.ร) ในการกากับการปฏิบัติราชการมาพอสังเขป 5. จงอธิบายอานาจหน้าที่และบทบาทของกรมบัญชีกลาง ในการกากับการปฏิบัติ ราชการมาพอสังเขป

เอกสารอ้างอิง

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง พ.ศ.2559 กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสานักงบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี พ.ศ.2559 บุ ญ เกี ย รติ การะเวกพั น ธุ์ และคณ ะ (2560). คณ ะกรรมการพั ฒ นาระบบราชการ . http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=คณะกรรมการพัฒ นาระบบราชการ สืบ ค้น เมื่อ 20 สิงหาคม 2560 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2550 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 8) พ.ศ.2553 สานักงบประมาณ (2560). ประวัติและความเป็นมา. http://www.bb.go.th/bbweb/?page_id=5757 สืบค้นเมื่อ 20 สิงหาคม 2560

บทที่ 10 การตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐ

่านั้น "

อานุภาพ รักษ์สุวรรณ

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

ระบบและกลไกการในการกากับ ติดตาม และตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐใน การบริหารราชการแผ่นดินของไทย สามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ลักษณะใหญ่ ได้แก่ 1) ระบบ การถ่วงดุลอานาจ (Check and Balance) ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นระบบ และกลไกการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินที่กาหนดไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยฝ่าย นิติบัญ ญัติสอดส่องดูแลการปฏิบัติราชการของฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) ด้วยการการตั้ง กระทู้ถ าม การขอเปิด อภิป รายทั่วไปเพื่อให้ คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความ คิดเห็นในปัญหาอันเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน และการขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลง มติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล ทั้งนี้ เพื่อเป็นการป้องกันไม่ให้ฝ่าย หนึ่งฝ่ายใดใช้อานาจเกิ นขอบเขต จนอาจทาให้ป ระชาชนได้รับความเดือดร้อน และ 2) การ ตรวจสอบการใช้อานาจรัฐโดยสถาบันหรือองค์กรอื่นๆ ตามที่รัฐธรรมนูญกาหนด ซึ่งสามารถ แบ่งการตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐในการบริหารราชการแผ่นดินออกได้เป็น 2 ลักษณะ คือ การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐโดยศาล และการตรวจสอบการใช้อานาจรัฐโดยองค์ก ร อิสระตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เนื้อ หาของบทนี้จะกล่าวถึงเฉพาะแต่กลไกการตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ โดยสถาบันหรือองค์กรอื่นๆ ตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐโดยศาล

การตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐโดยศาล เป็นกลไกการตรวจสอบการใช้อานาจ ของรัฐ (ฝ่ายบริหาร) ตามบทบัญญัติของกฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 197 กาหนดให้การตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐ เป็นหน้าที่ของศาลปกครอง โดยกาหนดให้ศาลปกครองมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง อันเนื่องมาจากการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดาเนินกิจการทาง ปกครอง โดยวิธีพิจารณาคดี การพิจารณาคดี และการดาเนินงานของศาลปกครองเป็นไปตาม

196

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

บทบบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งกลไกดังกล่าวเป็นกลไกการตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ ภายหลังจากที่รัฐได้ใช้อานาจในการ บริหารราชการแผ่นดินตามบทบาทภาระหน้าที่ตามกฎหมายของแต่ละหน่วยงานไปแล้ว อย่างไรก็ตาม การพิจารณาวินิจฉัยคดีปกครองในประเทศไทย เริ่มมีตั้งแต่อดีต เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน โดย รติกร เจือกโว้น (2560) ได้สรุปพัฒนาการของการตรวจสอบการใช้ อานาจของรัฐตั้งแต่ในอดีตจนถึงปัจจุบันดังนี้ ในสมัยแรก อานาจในการพิจารณาวินิจฉัยคดีปกครองรวมอยู่ที่ พระมหากษัตริย์ และฝ่ายปกครอง ต่อมาได้เปลี่ยนมาอยู่ที่ฝา่ ยตุลาการหรือศาลยุติธรรมเป็นหลัก และภายหลัง นั ก กฎหมายและนั ก การเมื อ งต่ างมี แ นวความคิ ด ว่ า คดี ป กครองเป็ น คดี ที่ มี ลั ก ษณะพิ เศษ แตกต่ างจากคดี ทั่ ว ไป จึ ง ได้ เสนอแนวคิ ด ให้ มี ก ารจั ด ตั้ ง ศาลปกครองขึ้ น โดยได้ มี ก ารตั้ ง กรรมการร่างกฎหมาย ตามพระราชบัญ ญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 และ กรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ ตามพระราชบัญญั ติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. 2492 ขึ้น เพื่อเป็นที่ ปรึกษากฎหมายและเป็นองค์กรชี้ขาดข้อพิพาททางปกครอง แต่ในการดาเนินงานก็ยังประสบ กั บ ปั ญ หา ท าให้ ไ ม่ ส ามารถด าเนิ น งานได้ อ ย่ า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ ภายหลั ง จึ ง ได้ มี ก ารตรา พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 และจัดตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ควบคู่กับคณะกรรมการร่างกฎหมาย เพื่อทาหน้าที่วนิ ิจฉัยข้อพิพาททางปกครอง แม้ว่าจะมี ค วามพยายามในการจั ดตั้ งศาลปกครองเรื่อ ยมา แต่ ก ารจัด ตั้ งศาล ปกครองก็ยังไม่เกิดผลสาเร็จ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้มีบทบัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองขึ้น โดยกาหนดระยะเวลาการจัดตั้งศาลปกครองให้แล้ว เสร็จภายในสองปี นับแต่วันประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ และได้บัญ ญัติรายละเอียดเกี่ยวกับศาล ปกครองไว้ด้วย ผลก็คือ ได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. 2542 และรูปแบบของศาลไทยจึงเปลี่ยนเป็นระบบศาลคู่ ซึ่งศาลปกครองจะ แยกต่างหากและเป็นอิสระจากระบบศาลยุติธรรมอย่างเด็ดขาด นับแต่นนั้ มา 1. ลักษณะพิเศษของศาลปกครอง ศาลปกครองมีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจาก ศาลยุติธรรมและศาลประเภทอื่นๆ ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญ หลายประการ ทั้งนี้ รติ กร เจือกโว้น (2560) ได้สรุปลักษณะพิเศษที่สาคัญของศาลปกครองไว้ 2 ประการดังนี้ 1) ศาลปกครองใช้ระบบไต่สวนในการดาเนินคดี ศาลปกครองมีอานาจ แสวงหาข้อเท็จจริงอื่นใดได้ โดยไม่จาเป็นต้องรับ ฟังเฉพาะคู่กรณี ทั้งสองฝ่าย สาเหตุที่ศาล ปกครองใช้ระบบไต่สวนในการดาเนินคดี เนื่องมาจากคดีปกครองมีนิติสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นส่วน ใหญ่จากการออกกฎเกณฑ์ หรือการออกคาสั่งของฝ่ายปกครองที่สามารถดาเนินการได้เอง

197

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ฝ่ายเดียว โดยไม่ได้อยู่บนหลักของความเสมอภาคกัน และพยานหลักฐานต่าง ๆ ที่จะใช้ในศาล เกือบทั้งหมดอยู่ในความดูแลหรือครอบครองของทางฝ่ายปกครอง จึงเป็นการยากที่เอกชน ประชาชนทั่วไป หรือเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานทางปกครองที่ประสงค์ฟ้องคดีจะหาพยานหลักฐาน มาพิสูจน์ยืนยันข้อกล่าวอ้างของตนได้ ดังนั้น ในการค้นหาข้อเท็จจริง ถ้ายึดหลักเคร่งครัดว่า เป็นคู่กรณีที่จะต้องพิสูจน์ข้อกล่าวอ้างของตนเหมือนเช่นคดีในศาลยุติธรรม อาจเกิดความไม่ เป็นธรรมแก่คู่กรณีฝ่ายที่เป็นเอกชนหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะฟ้องคดี ซึ่งต่างจากระบบการ ดาเนินคดีในศาลยุติธรรม ที่ใช้ระบบกล่าวหาในการดาเนินคดี โดยศาลยุติธรรมจะรับฟังเฉพาะ ข้อมูลของคู่กรณีทั้งสองฝ่ายที่แสดงต่อศาลเท่านั้น 2) ระบบวิธีพิจารณาของศาลปกครองเป็นระบบถ่วงดุล ในการดาเนินคดี ในศาลปกครอง มีการถ่วงดุลในการพิจารณา 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายแรก ผู้พิพากษาศาลปกครอง หรือที่ เรีย กว่า ตุ ล าการเจ้าของส านวน ท าหน้าที่แสวงหาข้อ เท็ จจริงต่าง ๆ ฝ่ายที่ส อง ผู้ พิพากษาศาลปกครองหรือที่เรียกว่า องค์คณะ โดยเรียกผูพ้ ิพากษาที่ทาหน้าที่นวี้ ่า ตุลาการผู้ แถลงคดี ท าหน้ า ที่ แ ถลงการณ์ ต่ อ คณะผู้ พิ พ ากษา และฝ่ า ยที่ ส าม องค์ ค ณะที่ มี ห น้ า ที่ พิจารณาพิพากษาคดีปกครอง โดยองค์คณะมีอิสระที่จะพิพากษาหรือมีคาสั่งเป็นอย่างอื่นได้ โดยไม่ต้องพิพากษาหรือมีคาสั่งตามแนวความเห็นของตุลาการเจ้าของสานวนหรือตุลาการผู้ แถลงคดีก็ได้ ซึ่งแตกต่างกับระบบในศาลยุติธรรมที่ไม่มีการถ่วงดุลกัน 3 ฝ่าย ดังที่ใช้ในศาล ปกครอง 2. โครงสร้ างของศาลปกครอง พระราชบั ญ ญั ติ จั ด ตั้ งศาลปกครองและวิ ธี พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้กาหนดโครงสร้างของศาลปกครองแบ่ง ออกเป็น 3 ส่วน ดังนี้ คือ 1) ระบบศาลปกครอง ศาลปกครองแบ่งออกเป็นสองชั้น (มาตรา 7) คือ (1) ศาลปกครองสู ง สุ ด ให้ จั ด ตั้ ง ขึ้ น ในกรุ ง เทพมหานครหรื อ ในจั ง หวั ด ใกล้เคียง (2) ศาลปกครองชั้นต้น โดยมาตรา 8 กาหนดให้มีรายละเอียด ดังนี้ (2.1) ศาลปกครองกลาง กาหนดให้จัดตั้งขึ้นในกรุงเทพมหานครหรือใน จังหวั ด ใกล้ เคี ย ง โดยมี เขตอ านาจตลอดท้ อ งที่ ก รุงเทพมหานคร จั งหวัด นครปฐม จั งหวั ด นนทบุรี จังหวัด ปทุมธานี จังหวัดราชบุรี จังหวัดสมุท รปราการ จังหวัดสมุทรสงคราม และ จังหวัดสมุทรสาคร และในระหว่างที่ศาลปกครองในภูมิภาคยังมิได้มีเขตอานาจในท้องที่ใด ให้ ศาลปกครองกลางมี เขตอ านาจในท้ องที่ นั้ นด้ วย นอกจากนั้ น บรรดาคดีที่ เกิด ขึ้น นอกเขต

198

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

อานาจศาลปกครองกลาง จะยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลางก็ได้ แต่ศาลปกครองกลางมีดุลย พินจิ ที่จะรับคาฟ้องไว้พิจารณาหรือไม่ก็ได้ (2.2) ศาลปกครองในภูมิภาค การจัดตั้งและการกาหนดเขตอานาจของ ศาลปกครองในภูมิภาค ต้องกระทาโดยการตราเป็นพระราชบัญญัติ โดยคานึงถึงปริมาณคดี และการบริหารบุคลากรของศาลปกครอง โดยจะกาหนดให้เขตอานาจศาลปกครองในภูมิภาค ครอบคลุมเขตการปกครองหลายจังหวัดก็ได้1 2) อ งค์ ก รบ ริ ห ารงาน บุ ค ค ล ข อ งศ าล ป ก ค รอ ง บ ท บั ญ ญั ติ ขอ ง พระราชบัญ ญั ติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 กาหนดให้ ศาล ปกครองมี “คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง” หรือเรียกโดยย่อว่า “ก.ศป.” ซึ่งทาหน้าที่ บริหารงานบุคคลของศาลปกครองโดยเฉพาะ แยกต่างหากและเป็นเอกเทศจากคณะกรรมการ ตุลาการศาลยุติธรรม โดยให้คณะกรรมการตุลาการศาลปกครองประกอบด้วย ประธานศาล ปกครองสู ง สุ ด เป็ น ประธานกรรมการ และมี ค ณะกรรมการ จ านวน 11 คน นอกจากนี้ พระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว ได้กาหนดคุณสมบัติ ลักษณะต้องห้าม วิธีการเลือกกรรมการตุลา การศาลปกครองผู้ทรงคุณวุฒิ วาระการดารงตาแหน่ง การพ้นจากตาแหน่งก่อนครบวาระของ กรรมการตุลาการศาลปกครองผู้ทรงคุณวุฒิ ตลอดจนหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการดาเนินงานของ คณะกรรมการตุลาการศาลปกครองไว้ 3) หน่ ว ยธุ รการของศาลปกครอง ศาลปกครองมี ห น่ วยธุ รการของศาล ปกครองที่ เป็ นอิส ระ โดยมี เลขาธิ ก ารส านั ก งานศาลปกครองเป็น ผู้บั งคั บ บั ญ ชาขึ้น ตรงต่ อ ประธานศาลปกครองสูงสุด และให้สานัก งานศาลปกครองมีอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดาเนินการอื่นตามที่ก ฎหมายบัญ ญั ติ พระราชบัญ ญั ติจัดตั้งศาล ปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 กาหนดให้สานักงานศาลปกครองเป็นส่วน ราชการที่เป็นหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ และมีฐานะเป็นนิติบุคคล

1

ในวาระเริ่ ม แรก ก าหนดให้ จั ด ตั้ งศาลปกครองในภู มิ ภ าคขึ้ น จ านวน 16 ศาล โดยจั ด ตั้ งขึ้ น ในภาคกลางจ านวน 2 ศาล ภาค ตะวันออกเฉียงเหนือ จานวน 6 ศาล ภาคตะวันออก จานวน 1 ศาล ภาคเหนือ จานวน 3 ศาล และภาคใต้ จานวน 4 ศาล อย่างไรก็ ตาม มิได้หมายความว่าศาลปกครองในภูมิภาคทั้ง 16 ศาล จะต้องเปิดทาการพร้อมกันทันที กฎหมายบังคับไว้แต่เพียงว่าให้ดาเนินการ เปิดทาการตามความจาเป็น แต่ทั้งนีต้ ้องไม่น้อยกว่าปีละเจ็ดศาล ในระหว่างที่เปิดทาการศาลปกครองในภูมิภาคทั้ง 16 ศาล ยังไม่ครบ ทุกแห่ง ที่ประชุมใหญ่ ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดมีอานาจออกประกาศในราชกิจจานุเบกษา กาหนดให้ศาลปกครองในภูมิภาคที่ เปิดทาการแล้ว มีเขตอานาจในจังหวัดใดที่อยู่ใกล้เคียงกับศาลปกครองนั้นเพิ่มเติมได้ (รติกร เจือกโว้น, 2560)

199

3. ประเภทของคดีท่ีอยู่และไม่อยู่ในอานาจของศาลปกครอง พระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จาแนกคดีพิพาทที่อยู่ในอานาจ และไม่อยู่ในอานาจของศาลปกครอง ซึ่งสามารถสรุปได้ดังนี้ คดีทไี่ ม่อยู่ในอานาจของศาลปกครอง

- คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทาการโดยไม่ชอบด้วย กฎหมาย - คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรื อ เจ้ า หน้ า ที่ ข องรั ฐ ละเลยต่ อ หน้ า ที่ ต ามที่ กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร - คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทาละเมิดหรือความรับ ผิ ด อย่ า งอื่ น ของหน่ ว ยงานทางปกครองหรื อ เจ้ าหน้าที่ ของรัฐอั น เกิ ด จากการใช้อ านาจตาม กฎหมาย หรือจากกฎ คาสั่งทางปกครอง หรือ ค าสั่ ง อื่ น หรือ จากการละเลยต่ อ หน้ า ที่ ต ามที่ กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร - คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง - คดีที่มกี ฎหมายกาหนดให้หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้ บุค คลต้อ งกระทาหรือละเว้น กระทาอย่างหนึ่ง อย่างใด - คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกาหนดให้อยู่ ในอานาจของศาลปกครอง[6

- การด าเนิ น การเกี่ ย วกั บ วิ นั ย ของทหาร คดี ประเภทนี้อาจเกี่ยวข้องกับคาสั่งใด ๆ ซึ่งเป็นการ กระท าที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายที่ อ าจเป็ น คดี ประเภทที่ ฟ้ อ งต่ อ ศาลปกครอง แต่ ก ฎหมาย กาหนดว่าจะฟ้องต่อศาลปกครองไม่ได้ เหตุผล เพื่อให้เกิดความรวดเร็วและเด็ดขาด - การด าเนิ น การของคณะกรรมการตุ ล าการ (ก.ต.) ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการ ฝ่ายตุลาการ คดีประเภทนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการ สั่งการทางด้านบริหารบุคคลของคณะกรรมการ ตุ ล าการ เหตุ ผ ลเพื่ อ ความเป็ น อิ ส ระในการ ปฎิบัตหิ น้าที่ของผู้พพิ ากษา - คดี ที่ อ ยู่ ในอ านาจของศาลชานั ญ พิ เศษ ได้ แ ก่ ศาลเยาวชนและครอบครั ว ศาลแรงงาน ศาล ภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้า ระหว่างประเทศ ศาลล้มละลายหรือศาลชานัญ พิ เศษอื่ น ผู้ ฟ้ อ งคดี ต้อ งยื่ น ฟ้ อ งต่ อ ศาลช านั ญ พิ เศษนั้ น ๆ จะไปยื่ น ฟ้ อ งคดี ต่ อ ศาลปกครอง ไม่ได้ - นอกจากคดีทั้งสามประเภทนี้แล้ว ถ้าคดีเรื่องนั้น เป็นคดีที่อยู่ในอานาจของศาลยุติธรรม ก็ส่งผล ให้ยื่นฟ้องคดีนนั้ ๆ ต่อศาลปกครองไม่ได้

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

คดีที่อยูใ่ นอานาจของศาลปกครอง

4. กระบวนการพิจารณาคดีในศาลปกครอง กระบวนการพิจารณาคดีในศาล ปกครองมีความแตกต่างจากกระบวนการพิ จารณาคดีในระบบศาลยุติธรรม โดย รติกร เจือ กโว้น (2560) ได้สรุปสรุปขั้นตอนของการพิจารณาคดีในศาลปกครองได้ดังนี้ - การรับคาฟ้องและการตรวจคาฟ้องเบื้องต้น

200

- อธิบดีศาลปกครองชั้นต้นสั่งจ่ายสานวนคดีให้องค์คณะและแต่งตั้งตุลาการผู้ แถลงคดี

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

- องค์คณะสั่งจ่ายคดีให้ตุลาการเจ้าของสานวน - การตรวจคาฟ้องโดยตุลาการเจ้าของสานวน - ส่งหมายและสาเนาคาฟ้องให้ผถู้ ูกฟ้องคดีทาคาให้การ - ส่งสาเนาคาให้การให้ผู้ฟ้องคดีทาคาคัดค้านคาให้การหรือแจ้งความประสงค์ ไม่ทาคาคัดค้านคาให้การภายในกาหนดเวลา - ส่งสาเนาคาคัดค้านคาให้การให้ผถู้ ูกฟ้องคดีทาคาให้การเพิ่มเติม - ตรวจสอบความครบถ้วนเพียงพอของข้อเท็จจริง - สรุปสานวนเสนอองค์คณะและอธิบดีศาลปกครองชั้นต้น - อธิ บ ดี ศ าลปกครองชั้ น ต้ น ส่ ง ส านวนให้ ตุ ล าการผู้ แ ถลงคดี จั ด ท าค า แถลงการณ์ - การนั่งพิจารณาคดี - ศาลปกครองชั้นต้นมีคาพิพากษาหรือคาสั่ง - การอุทธรณ์คาพิพากษาหรือคาสั่งของศาลปกครองชั้นต้น - ศาลปกครองสูงสุดมีคาพิพากษาหรือคาสั่งชี้ขาดคดี - การขอให้พิจารณาใหม่ - การบังคับคดี

าวิท

การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐโดยองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

"มห

การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐโดยองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เป็นบทบาทการ ตรวจสอบการใช้อ านาจรั ฐ ของหน่ ว ยงานที่ รัฐ ธรรมนู ญ แห่ งราชอาณาจั ก รไทยก าหนดไว้ ประกอบด้วย ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ทั้งนี้บทบาทหน้าที่ขององค์กรอิสระเหล่านีส้ ารมารถสรุปได้ ดังนี้

1. ผู้ตรวจการแผ่นดิน วัตถุประสงค์ของการมี “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” เพื่อเป็นองค์กรอิสระภายนอกที่ ทาหน้าที่ตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐในการบริหารราชการแผ่นดิน ที่ไม่ขึ้นตรงต่อทั้งฝ่าย บริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ โดยมีสถานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ “ผู้ตรวจการ

201

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

แผ่ น ดิ น ” เป็ น องค์ ก รที่ จั ด ตั้ ง ขึ้ น ครั้ ง แรกตามของรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พุทธศักราช 2540 ภายใต้ชื่อ “ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา” โดยมีเจตนารมณ์มุ่งหวังให้มี กลไกในการคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของประชาชน และตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ โดยได้รับ อิ ท ธิ พ ลทางความคิ ด จากประเทศแถบสแกนดิ เ นเวี ย ที่ มี ต าแหน่ ง “ออมบุ ด สแมน (Ombudsman)” ทาหน้าที่ดูแลปัดเป่าเรื่องทุกข์ร้อนของประชาชนแทนพระมหากษัตริย์ (สุเทพ เอี่ยมคง, 2560) สุเทพ เอี่ยมคง (2560) ได้อธิบายถึงความเป็นมาของผู้ตรวจการแผ่นดินของ ไทย โดยมีจุดเริ่มต้นจากนายกมล สนธิเกษตริน ได้เสนอแนวคิดเรื่องผู้ตรวจการแผ่นดินใน ประเทศไทยครั้งแรก ในชื่อเรื่อง “ออมบุดสแมนในประเทศไทย” โดยเผยแพร่ในวารสารบท บัณฑิตย์ ปี พ.ศ. 2509 ซึ่งเป็นเวลาเดียวกับที่สภาร่างรัฐธรรมนูญ กาลังจัดทาร่างรัฐธรรมนูญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย (พุ ท ธศั ก ราช 2511) แต่ ไ ม่ ไ ด้ รั บ ความสนใจจากทุ ก ฝ่ า ย เพราะ สถานการณ์ ท างการเมื องในขณะนั้น ไม่ เอื้อ ต่อ การมี ก ลไกตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ เมื่ อ สถานการณ์ ผ่อนคลายลง ชัยอนันต์ สมุท วณิ ช ได้จุดประกายการจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดิน ขึ้ น มาอี ก ครั้ ง หลั ง จากที่ ไ ด้ แ ลกเปลี่ ย นความคิ ด เห็ น กั บ Ombudsman แห่ ง มลรั ฐ ฮาวาย สหรัฐอเมริกา และได้พยายามเสนอให้บรรจุผตู้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภาไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ แห่ ง ราชอาณาจั กรไทย (พุ ทธศั กราช 2517) แต่ ไม่ ป ระสบผลส าเร็ จ เพราะคณะกรรมาธิ การ วิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วย เพราะเห็นว่ารัฐสภามีอานาจที่จะ ควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินได้อยู่แล้ว หากมีปัญหาในการควบคุมดูแลเจ้าหน้าที่ ของรัฐ เห็นสมควรใช้กลไกทางศาลปกครองจะเหมาะสมกว่า แต่ทั้งศาลปกครองและผู้ตรวจการ แผ่นดิน ต่างไม่มีการหยิบยกขึ้นมาพิจารณาอีกเลยในการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มา อย่างไรก็ตาม แนวคิดเกี่ย วกั บการจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้รับ การหยิบ ยกขึ้นมาพิจารณาอีกครั้งหลังจากการยึดอานาจของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ เมื่ อ วั น ที่ 23 กุ ม ภาพั น ธ์ 2534 ในการจั ด ท าร่ า งรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณ าจั ก รไทย (พุ ท ธศั ก ราช 2534) แต่ ด้ ว ยเหตุ ผ ลเดิ ม ท าให้ ค ณะกรรมาธิ ก ารวิ ส ามั ญ พิ จ ารณาร่ า ง รั ฐ ธรรมนู ญ ได้ ตั ด สาระที่ เกี่ ย วกั บ ผู้ ต รวจการแผ่ น ดิ น ออก แต่ ต่ อ มาในการแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม รัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2538 ได้เพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยผูต้ รวจการแผ่นดินของรัฐสภาไว้สั้น ๆ เพียงมาตราเดียว และไม่ได้มีการกาหนดให้มีกฎหมายจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาขึน้ มา รองรอง โดยกาหนดแต่เพียงให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้ตรวจการรัฐสภามีจานวนไม่เกินห้า คนตามมติของรัฐสภา และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง ผู้ตรวจการรัฐ สภา และในวรรคสองได้ก าหนดรายละเอีย ดเกี่ ย วกั บ คุณ สมบั ติ หลั ก เกณฑ์

202

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

วิธีการแต่งตั้ง การถอดถอน และอานาจหน้าที่ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ ผลจาก การที่ไม่มีก ฎหมายใดๆ รองรับ ให้เกิ ด การจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดิน ท าให้ก ารมีผู้ตรวจการ แผ่นดินเป็นเพียงองค์กรที่มอี ยู่เฉพาะในรัฐธรรมนูญแต่ไม่อาจจัดตั้งขึน้ ได้ การจัดตั้งผู้ตรวจการแผ่นดิน ของรัฐสภากลับมามีการกล่าวถึงอีกครั้ง เมื่อมี แนวคิดเกี่ยวกับการปฏิรูปทางการเมือง และได้มีการบัญญัติเกี่ยวกับผู้ตรวจการแผ่นดินไว้ใน รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พ.ศ. 2540 พร้ อ มทั้ ง ได้ ป ระกาศใช้ พ ระราชบั ญ ญั ติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา พ.ศ. 2542 เพื่อกาหนดรายละเอียด เกี่ยวกับคุณสมบัติ รวมทั้งบทบาท อานาจหน้าที่ และแนวทางการดาเนินงานของผู้ตรวจการ แผ่ น ดิ น ของรั ฐ สภา และถึ ง แม้ จ ะมี ก ารร่ า งรั ฐ ธรรมนู ญ ใหม่ ใ นเวลาต่ อ มาอี ก 2 ครั้ ง คื อ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ยังให้คงผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาไว้ แต่ด้วยอานาจหน้าที่ที่เปลี่ยนไป เพราะมีหน้าที่ ตรวจสอบจริยธรรมของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ซึ่งรวมถึงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและ สมาชิ ก วุ ฒิ ส ภาด้ ว ย จึ ง เห็ น ว่ า ไม่ เ หมาะสมที่ จ ะเป็ น องค์ ก รของรั ฐ สภา จึ ง ได้ เ ปลี่ ย นชื่ อ ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสียใหม่ เป็น “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” และให้มีสถานะเป็นองค์กร อิสระตามรัฐธรรมนูญ ที่ไม่ข้ึนตรงต่อทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ อานาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 บัญ ญั ติแนวทางเกี่ยวกั บ หน้าที่และอานาจของผูต้ รวจการแผ่นดินไว้ดังนี้ 1. เสนอแนะต่ อ หน่ ว ยงานของรั ฐ ที่ เกี่ ย วข้ อ ง เพื่ อ ให้ มี ก ารปรั บ ปรุ ง กฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ระเบียบ หรือคาสั่ง หรือขั้นตอนการปฏิบัติงานใดๆ บรรดาที่ ก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือเป็นภาระแก่ประชาชนโดยไม่ จาเป็นหรือเกินสมควรแก่เหตุ 2. แสวงหาข้อเท็จจริงเมื่อเห็นว่ามีผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือความไม่ เป็นธรรมอันเนื่องมาจากการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัตินอกเหนือหน้าที่และอานาจตาม กฎหมายของหน่ ว ยงานของรั ฐ หรื อ เจ้ า หน้ าที่ ข องรั ฐ เพื่ อ เสนอแนะต่ อ หน่ วยงานของรั ฐ ที่ เกี่ยวข้องให้ขจัดหรือระงับความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรมนั้น 3. เสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้ทราบถึงการที่หน่วยงานของรัฐยังมิได้ปฏิบัติ ให้ถูกต้อง นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ยังกาหนดอีกว่า

203

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

1. ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องไม่ดาเนินการตามข้อเสนอแนะ ของผู้ตรวจการแผ่นดินโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินแจ้งให้คณะรัฐมนตรี ทราบเพื่อพิจารณาสั่งการตามที่เห็นสมควรต่อไป 2. ในกรณี ที่ เ ป็ น เรื่ อ งเกี่ ย วข้ อ งกั บ การละเมิ ด สิ ท ธิ ม นุ ษ ยชน ให้ ผูต้ รวจการแผ่นดินส่งเรื่อให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติดาเนินการต่อไป 3. ในการปฏิบัติตามหน้าที่และอานาจตามที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ถ้า บทบัญ ญั ติแห่งกฎหมายใดมีปัญ หาเกี่ยวข้องกั บ ความชอบด้วยรัฐ ธรรมนูญ ให้ผู้ตรวจการ แผ่นดินเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธณรมนูญ เพื่อให้ศาลรัฐธณรมนูญพิจารณา วินจิ ฉัย 4. ในการปฏิบัติตามหน้าที่และอานาจตามที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ถ้า กฎ คาสั่ง หรือการกระทาอื่นใดของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีปัญ หาเกี่ยวกับ ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็น ต่อศาลปกครองและให้ศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยโดยไม่ชักช้า นอกเหนื อ จากกรอบหน้ า ที่ แ ละอ านาจของผู้ ต รวจการแผ่ น ดิ น ตาม รัฐธรรมนูญแล้ว พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.2552 มี บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับอานาจหน้าที่ของผูต้ รวจการแผ่นดิน ดังนี้ 1. พิ จ ารณาและสอบสวนหาข้ อ เท็ จ จริ ง ตามค าร้ อ งเรี ย นในกรณี ดังต่อไปนี้ 1.1 การไม่ป ฏิบั ติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนื ออานาจหน้าที่ ตามกฎหมายของข้ า ราชการ พนั ก งาน หรื อ ลู ก จ้ า งของหน่ ว ยราชการ หน่ ว ยงานของรั ฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น 1.2 การปฏิบั ติหรือละเลยไม่ป ฏิบั ติหน้าที่ของข้าราชการ พนัก งาน หรือ ลู ก จ้ างของหน่ ว ยราชการ หน่ วยงานของรัฐ รัฐ วิส าหกิ จ หรือ ราชการส่ วนท้ อ งถิ่ น ที่ ก่ อ ให้ เกิ ด ความเสี ย หายแก่ ผู้ ร้องเรีย นหรือ ประชาชนโดยไม่ เป็ นธรรม ไม่ ว่าการนั้ นจะชอบ หรือไม่ชอบด้วยอานาจหน้าที่ก็ตาม 1.3 การตรวจสอบการละเลยการปฏิบัติหน้าที่หรือการปฏิบัติหน้าที่ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายขององค์กรตามรัฐธรรมนูญและองค์กรในกระบวนการยุติธรรม ทั้งนี้ ไม่รวมถึงการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล 1.4 กรณีอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

204

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

2. ดาเนินการเกี่ยวกับ จริยธรรมของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองและ เจ้าหน้าที่ของรัฐตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 3. ติ ด ตาม ประเมิ น ผล และจั ด ท าข้ อ เสนอแนะในการปฏิ บั ติ ต าม รัฐธรรมนูญ รวมตลอดถึงข้อพิจารณาเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในกรณีที่เห็นว่าจาเป็น 4. รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏิบัติหน้าที่พร้อมข้อสังเกตต่อ คณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุ ฒิสภาทุกปี ทั้งนี้ ให้ประกาศรายงานดังกล่าวในราช กิจจานุเบกษาและเปิดเผยต่อสาธารณะด้วย และในการปฏิ บั ติ ห น้ าที่ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรัฐ ธรรมนู ญ ด้ ว ย ผูต้ รวจการแผ่นดิน พ.ศ.2552 ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอานาจดังนี้ 1. ให้ ห น่ ว ยราชการ หน่ ว ยงานของรัฐ รัฐ วิส าหกิ จ หรือ ราชการส่ ว น ท้องถิ่ น มี หนังสือชี้แจงข้อเท็จจริงหรือให้ค วามเห็ นในการปฏิบั ติงาน หรือส่ งวัต ถุ เอกสาร หลักฐาน หรือพยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณา 2. ให้หัวหน้าหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานตาม (๑) พนักงาน อัยการ พนักงานสอบสวน หรือบุคคลใด มีหนังสือชี้แจงข้อเท็จจริง หรือมาให้ถ้อยคาหรือส่ง วัตถุ เอกสาร หลักฐาน หรือพยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณา 3. ขอให้ ศ าลส่ ง วั ต ถุ เอกสาร หลั ก ฐาน หรื อ พยานหลั ก ฐานอื่ น ที่ เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณา 4. ตรวจสถานที่ที่เกี่ยวกับเรื่องที่มีการร้องเรียนโดยแจ้งให้เจ้าของหรือผู้ ครอบครองสถานที่ทราบล่วงหน้าในเวลาอันควร 5. ออกระเบี ย บก าหนดหลั ก เกณฑ์ แ ละวิ ธี ก ารเกี่ ย วกั บ การรั บ ค า ร้องเรียนไว้พิจารณาและระเบียบว่าด้วยการสอบสวนหาข้อเท็จจริง 6. ออกระเบียบกาหนดหลักเกณฑ์และวิธีก ารเพื่อดาเนินการเกี่ย วกั บ จริยธรรมของผูด้ ารงตาแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ 7. ออกระเบียบกาหนดหลักเกณฑ์การจ่ายค่าใช้จ่าย เบี้ยเลี้ยงและค่า เดินทางของพยานบุคคลและการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ 8. ออกระเบี ย บหรื อ ปฏิ บั ติ ก ารอื่ น ใดตามพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบ รัฐธรรมนูญนี้ หรือกฎหมายอื่นที่กาหนดให้เป็นอานาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน การดาเนินการตามอานาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน 1. การร้องเรียน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการ แผ่น ดิ น พ.ศ.2552 มี บ ทบั ญ ญั ติโดยสรุป ได้ ว่า บุ ค คล คณะบุ ค คล และชุ มชน ย่อ มมี สิท ธิ

205

"มห

าวิท

ยาล ัยสว

นดุส ิต

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

ร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินได้ตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ และการร้ อ งเรี ย นตามพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ นี้ ไ ม่ ตั ด สิ ท ธิ ผู้ ร้ อ งเรี ย นที่ จ ะ ดาเนินการตามกฎหมายอื่น โดยการร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินให้ทาได้โดยทาเป็นหนังสือ ด้วยวาจาหรือด้วยวิธีการอื่น และในกรณีที่ร้องเรียนเป็นหนังสืออย่างน้อยต้องมีรายละเอียด ประกอบด้วย ชื่อและที่อยู่ของผู้ร้องเรียน เหตุที่ทาให้ต้องร้องเรียนพร้อมด้วยข้อเท็จจริงหรือ พฤติการณ์ที่เกี่ยวกับข้อร้องเรียนตามสมควร ใช้ถ้อยคาที่สุภาพในการร้องเรียน และลงลายมือ ชื่อผู้รอ้ งเรียน 2. การพิ จ ารณาและสอบสวนข้ อ เท็ จ จริง พระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบ รัฐ ธรรมนู ญ ว่ าด้ ว ยผู้ ต รวจการแผ่ น ดิ น พ.ศ.2552 มี บ ทบั ญ ญั ติ โ ดยสรุป ได้ ว่า เมื่ อ มี ก าร ร้องเรียนตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ ผู้ตรวจการแผ่นดินต้องดาเนินการให้แล้ว เสร็จโดยไม่ชักช้าและต้องเปิดโอกาสให้ ผู้ร้องเรียน ข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วย ราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องชี้แจงและแสดง พยานหลักฐานประกอบคาชีแ้ จงของตนได้ตามสมควร เมื่อผู้ตรวจการแผ่นดินได้พิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริงในเรื่องใดเสร็จ แล้ว ให้จัดทารายงานสรุปข้อเท็จจริง พร้อมทั้งความเห็นและข้อเสนอแนะในการปรับปรุงแก้ไข ส่งให้หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นที่เกี่ย วข้องเพื่ อ ทราบ หรือพิจารณาดาเนินการต่อไป เรื่องใดที่ผตู้ รวจการแผ่นดินได้พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ปรากฏว่าการกระทาใน เรื่องใดของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นได้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ หรือมติคณะรัฐมนตรี แล้ว แต่กฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ หรือมติคณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้น ก่อให้เกิดความไม่ เป็ น ธรรมหรื อ ความไม่ เสมอกั น ในกฎหมาย หรื อ เป็ น การเลื อ กปฏิ บั ติ หรื อ ล้ า สมั ย ให้ ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอแนะต่อหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วน ท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อพิจารณาดาเนินการให้มีการปรับปรุง หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย กฎ ข้ อ บั ง คั บ ระเบี ย บ หรื อ มติ ค ณะรั ฐ มนตรี ใ นเรื่ อ งดั ง กล่ า วต่ อ ไป ในกรณี ที่ เ กี่ ย วกั บ มติ คณะรัฐมนตรีให้สง่ รายงานดังกล่าวให้คณะรัฐมนตรีทราบด้วย ในกรณี ที่ผู้ ตรวจการแผ่ นดินเสนอให้ หน่วยงานตามวรรคสองปรับ ปรุงหรือ แก้ ไ ขเพิ่ ม เติ ม กฎหมาย กฎ ข้ อ บั ง คั บ และระเบี ย บ หากหน่ ว ยงานนั้ น ไม่ ด าเนิ น การตาม ข้อเสนอแนะดั งกล่าวในเวลาอันควร ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอไปยังองค์กรเพื่อการปฏิรูป

206

เพื่อ

กา ร

ศึกษ าเท

่านั้น "

กฎหมายตามรัฐธรรมนูญ เพื่อด าเนินการต่อไป และรายงานเรื่องนั้นเสนอต่อคณะรัฐมนตรี สภาผูแ้ ทนราษฎร และวุฒิสภาเพื่อทราบเป็นกรณีเร่งด่วน ในกรณีที่ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นไม่ปฏิบัติตามความเห็นหรือข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการ แผ่